古代糧倉“官”“民”并舉

張　鳴

2009年春夏之交，對于中國的糧食行業來說，意義尤為重大。10萬人規模的糧食庫存大檢查在全國的推開，使得糧食部門和糧食企業瞬間被推到聚光燈下。

事實上，建國以來，這樣大規模的全國范圍糧食庫存檢查是第二次（第一次是在2000年）。這不由得讓人想起，去年全球一些地方出現糧食危機的時候，國內有人對中國糧食庫存表示出擔憂。后來，黑龍江的富錦糧庫虧空等重大案件引發了更多的焦慮。但在當時世界性糧食恐慌的情形下，不便大規模核查。

此番的大動作清倉查庫，可以說是在糧食危機過后的一種補課。既是亡羊補牢，也算未雨綢繆。但從另一個角度來看，人們的疑慮依然沒有打消——我們的糧食儲藏是否仍存在安全隱患？這種隱患能否通過行政手段的干預得以消解？

空庫之憂

糧食的倉儲，是一個非常特殊的行業。

在計劃經濟時代，糧庫遍及農村每個角落，每個鄉鎮（公社）都有一個國家糧庫。糧食部門，是從中央延伸到地方每個角落、最為龐大的一個國家體系。改革開放以后，這個體系轉換為國有企業，卻成了一個人數眾多但效益很差的龐然大物。

顯然，糧食企業跟其他的大型國企不一樣，不能像石油、電力、電信那樣，只要在國家授權下形成壟斷格局，就可以相當安穩地掙大錢。

糧食倉儲，本身是個需要不斷支付成本的事情。晾曬，通風、除蟲、防鼠等等，只要糧食入了庫，儲存一天，就得花一天的錢。現代化的大中型糧庫設備先進，但花錢也多，人力和能源的消耗也是巨大的。

從理論上和經營角度看，只有將入庫的糧食迅速地在市場上流通起來，糧食企業才能獲得最大的盈利。因此，糧食企業自然希望庫存最少，流通最多。但問題是，第一，糧食不僅是商品，而且是國家戰略儲備物資，從國家儲備的角度，糧庫必須存儲一定數量的國家戰備糧，這些糧食只能定期輪換（以新糧輪換陳糧），不能拿出去賺錢盈利。第二，國家糧食企業還承擔著穩定糧食市場價格的責任，糧價賤時高抬、貴時壓低，這種行為本身就是反市場的。但國有糧庫具有政策性定位，調控的職能和責任顯然是不可能推卸掉的。第三，自國家實行統購統銷政策以來，計劃經濟時代形成的糧食系統，行政化積習已久，多年來已經習慣了一手壟斷收糧售糧，一手拿國家補貼，不知道如何經營糧食。所以，自改革以來，一直到2007年，糧食企業一直就是長期虧損，只能靠國家補貼維持著。

一些地方糧食企業，很早就開始在維持壟斷壓價收購和違法倒賣存糧上做文章。特別是一些大中型糧庫檢查起來相當有難度，這種風險就更大。此外，空庫現象有合理和不合理之分，凡是糧食儲存，無論什么樣的倉庫，都得定期輪換。因此，僅靠一次大規模的檢查，不一定能查出部分糧食企業的違規行為。

另一方面，自2007年以來，由于對WTO的承諾，中國在原則上取消了補貼，市場化得以進一步推進，總體上糧食企業已經開始盈利，但不排除某些糧庫依然經營困難。而且，有些利欲熏心之徒，總是想鉆空子、做文章、搞腐敗，為自己或者小集團牟利。

事實上，由于糧食行業的特色，目前國有的大中型糧庫，或者說糧食企業，至少在目前尚不可能徹底市場化，某種形式的雙軌制，還會長期存在。無論何種性質的糧庫，被糧耗子搗成空庫的風險，始終會存在。

問計古人

對國有糧食企業加強管理、定期檢查，甚至搞全國范圍內大規模的檢查，如果使之制度化，并嚴格執行，的確可以化解部分風險。但是，最好的辦法，是不要把雞蛋都放在一個籃子里，通過分散風險增加獲利的機會。

因為，再好的制度也是由人來執行的。而且檢查制度本質上也是行政導向的。

歷史的經驗告訴我們，再嚴格的行政制度，也往往抵不住市場牟利的誘惑。

實際上，在中國歷史上，曾經有過非常好的糧食儲備制度，甚至是處于當時世界的領先水平。

在中國歷史上的許多朝代，國家在每個縣都建有“常平倉”，設有專人管理，連縣令都不能隨意支配，即使發生災害，出現糧荒，也不能擅自動用，需要向上級申報，經朝廷批準，才可以開倉放糧。這種常平倉，其使命跟我們今天的國家糧庫類似，第一作為救災儲備；第二用來平抑糧價。因此，“常平倉”的管理者需要跟地方官員配合，每年收糧的時候，定期將新糧存進，陳糧賣出。當然，跟今天的問題類似，國家管理的這種“糧食企業”，往往經營不善，很難兼任公益和商業的兩重使命。因此，糧食多、糧價賤的時候，就陳陳相因，腐爛不堪，糧食少、糧價貴的時候，就拿出去賣錢生利，雖然不至于全國都這樣，但相應的弊端是歷朝歷代都有的，因此，僅僅有“常平倉”，很難起到災害時保障糧食安全的作用。

作為“常平倉”的補充，民間往往有“義倉”，由宗族和鄉社建立并且管理，有些朝代，國家對于民間的義倉，還有一定的補助。義倉的管理，顯然比官倉好，而且機制也比較靈活，遇有災荒，凡是有義倉的地方，救災就比較及時，如果單靠官倉，等地方官報上去等上級核準，朝廷批下來，往往都災民泛濫了。

事實上，凡是歷史上比較平穩的歲月，糧食儲備往往由四方面組成：一是官倉；二是義倉；三是老百姓手里的儲糧；四是商人手里作為周轉的儲備糧。糧食一邊在流動，買進賣出，由于風險分散，每個部分在周轉過程中，始終有一定量的儲備，事實上糧食一直在流動，所以，無謂的消耗少而獲利多，凡是這樣的地方，一般都不會因災荒而出現大的動蕩。每每到了每個朝代的末期，吏治腐敗，管理混亂，官方對于義倉不僅沒有補助，而且加以侵奪，加之地方的鄉紳劣質化，為富不仁的土豪劣紳大量出現，于是，官倉和民倉都出了問題，一有大規模的災害，離大規模的社會動亂也就不遠了。

中國古代的這種制度，即使在現代世界，也是一個值得借鑒的好制度，上個世紀初，留美的中國學生陳煥章先生，在美國做的博士論文，就是介紹中國的糧食儲備制度，據說得到了美國政府重視，借此改善了美國的糧食儲備制度。

從某種意義上說，當年國家實行統購統銷、統一的糧食收購管理制度，以及相應的糧食儲備體系，是特殊情形下的特例。那時候，中國全面學習蘇聯，推行計劃經濟體制，取消糧食市場，利用剪刀差，剝奪農民，實現國家工業化的道路。但這種道路實際上并沒有實現國家工業化的初衷，更談不上實現國家的富強。

那個時代，總體上國家的糧食安全，其實并沒有得到保障，無論是城市還是農村居民，糧食的短缺，是一個普遍存在的問題，不得不靠定量供應來維持。很多農村的溫飽問題長期解決不了。

改革開放以來實行的農村改革，從根本上解決了糧食問題，使得困擾中國政府多年的溫飽問題，基本得以解決，也為糧食企業的改革奠定了堅實的基礎。也就是說，現在農村的糧食生產，本質上是市場化的，而非當年的計劃經濟性質的，龐大的糧食企業，雖說是計劃經濟時代的產物，但改革的方向，卻只能是市場導向的。

說到底，中國的糧食安全，不能回到計劃經濟的老路上去，而應實行全面的市場經濟，回歸到國家和民間兩條腿走路的軌道上來。歷史經驗，值得我們回顧考察，或許能給我們提供另一種解決問題的思路。