排污權交易：環境管理雙刃劍

畢　軍　葉維麗

今年3月，“兩會”政府工作報告中，溫家寶總理指出，要“加快建立健全礦產資源有償使用制度和生態補償機制，積極開展排污權交易試點。”隨著中國愈加嚴峻的資源、環境壓力，基于市場規律的環境管理手段的運用在政府環境保護管理中越來越受到青睞，排污權交易政策便是最近最熱門的一項議題。

江蘇：排污權交易先行者

2007年底，浙江省嘉興市掛牌成立了國內首家排污權儲備交易中心，對大氣與水污染物排污權交易進行嘗試。2008年8月14日，財政部、環保部和江蘇省政府在無錫舉行啟動儀式，太湖流域在全國率先啟動排污權有償使用和交易試點，排污權交易政策第一次獲取法律地位，真正作為一項“合法政策”開展試點。與此同時，環境交易機構也如雨后春筍一般涌現出來，幾乎同一時間，上海環境能源交易所和北京環境交易所掛牌。2008年底，天津市濱海新區申請建立排放權交易所建設方案通過審批。截止目前，湖北武漢、黑龍江等12個省市都紛紛提出要建立環境產權交易所，排污權交易的話題“炙手可熱”。

事實上，江蘇省太湖流域從2003年起就在省級層面上就排污權有償使用與交易理論方面完成了大量基礎性研究和制度建設。2007年，《江蘇省太湖水污染防治條例（修訂）》出臺，以立法形式規定太湖流域通過試點逐步推行主要水污染物排放指標初始有償分配和交易制度，將排污權交易試點合法化，為該政策的進一步推行提供必須的法律授權。

2008年初出臺的《江蘇省太湖流域主要水污染物排放指標有償使用收費辦法》，確定了針對排放企業的主要污染物COD初始排放指標收費價格為4500元/噸/年，針對污水處理廠的排放價格則酌量降低。同一時段出臺的太湖流域“十一五”污染防治規劃則保障排污權交易政策的實施，積極促成排污權交易的市場條件。通過這一系列的準備工作，江蘇省目前已經達到建立排污權交易平臺，進一步推進排污權有償使用與交易的一級市場與二級市場建設的成熟時機。

排污權交易：無法輕易實行

對目前國內排污權交易政策執行情況進行反思，在理論上，排污權交易政策確實可以在一定程度上合理配置資源、提升管理效率，屬于積極創新的市場型環境管理手段。然而，它的有效實施必須要滿足一些先決條件，在這些先決條件未滿足之前盲目推行的話，很可能收到反效果。

許可證制度的完善是最重要的先決條件。涉及具體排污企業的交易，不論他們是購買方還是出售方，都應該在許可證中予以體現。它涉及到排污企業的排污權分配問題、總量控制問題、許可排污量核定問題以及排污權買賣記錄問題。在目前國家沒有明確推出排污許可證相關法規或操作性政策的情況下，排污權交易政策的推廣之路似乎舉步維艱。

政策實施需要法律保障。目前只有江蘇省真正通過立法保障了排污權交易的地位與執行力。大部分地方雖然都推出了排污權交易管理辦法，然而缺乏法律效力約束，政策執行起來有些尷尬，也容易引發排污企業的抵觸心理。從國家層面來說，目前排污權交易地位也較為尷尬，還沒有國家級別的指導性文件，也沒有管理部門可以受理省級以上的流域性交易。

交易對地方政府能力建設提出更高要求。排污權交易政策是一項對環境監測與監管、政府管理能力要求非常高的政策，而這些配套政策與設施又需要耗費大量的人力與財力，對于部分經濟欠發達的地區來說可能會是不小的負擔。

舉例來說，地方政府首先要具備核定初始排污權與實時排污量的能力，這就要求對當地的污染源或者至少是重點污染源進行實時自動監控，必要時還需要進行污染物排放情況的隨機比對，對地方環境監測系統的硬件配備提出了很高的要求。而排污權交易本身是包含了很多創新思想的政策，對地方政府的管理方式、管理手段更是一種前所未有的挑戰。在能力建設尚未達到要求之前強行推進排污權交易政策，具有很高的風險性。

有償使用政策是一道難以回避的坎。有償使用政策對政府實際操作管理的意義重于其本身的經濟學意義，它是平衡排污交易與環境質量改善的一道杠桿。在中國，如果不實行排污權的有償使用，難以體現環境資源的稀缺性，排污權交易的初始定價便失去準則。事實上，目前存在的排污權交易案例與管理辦法中，有關排污權的定價多數是拍腦袋決定的，并沒有通過科學與實踐的驗證。最早進行排污權交易實踐的嘉興市也指出，不搞初始排污權有償使用，對實行排污權交易前后的企業客觀上存在不公，這有違于市場經濟的游戲規則。然而，嘉興市現行的法律法規卻沒有辦法去做排污權的初始分配。

走出誤區

由于對這些先決條件沒有足夠的重視，現在普遍存在著對排污權交易政策認識上的幾點誤區：

誤區一：認為排污權交易所建立越快越好。上海、北京、天津市的交易所成立之后，全國掀起了建立環境產權交易所的熱潮，一時間，各省市紛紛認為應當立即開展排污權交易，搶占建立交易所的先機。然而在監測水平不足、管理能力跟不上的情況下貿然強推排污權交易，必然導致的結果是企業選擇偷排，而無法監管的結果便是環境質量的持續惡化。

誤區二：認為排污權交易政策應該由政府掌控。排污權交易政策是基于市場手段的環境管理政策，其根本目的應該是利用市場機制降低管理成本，提高管理效率。如果一味采用命令控制型思路試圖設計好排污權交易的每一個環節，試圖由政府經營并制定一切游戲規則，很可能出現沒有交易的局面。有研究表明，政府對排污權交易市場過嚴或者過松的控制都可能導致無交易的情況發生。在排污權交易政策的建設之初，行政手段的介入對一級、二級市場的快速建立來說的確是推動力，但長遠而言，行政的過多管制始終是一種桎梏。政府監管是不可或缺的，但不應該完全接手經營整個市場。

誤區三：流域層面的認知誤區。針對水污染物的排污權交易來說，流域特點目前強調的很不夠。水污染物與大氣污染物不同的是，水流及污染物的去向決定于水文特點，具有很強的流域特性。目前停留的更多的是以行政區域為單位的交易政策，而這些行政區域往往有可能分屬不同流域，而相同流域也可能分屬不同的行政區域。上下游之間是否能夠交易?交易如何保證公平?交易比率如何計算?跨流域的排污權交易是否可行?流域內跨行政區縣的交易如何實現與保障?這些問題都沒有得到很好的解答。

非萬能的排污權交易政策

排污許可證制度是環境管理的基本制度，應該充分發揮它的效果。這里所說的許可證不是當前已經實施的簡單的許可證，而是仿照美國和歐洲國家的規范、細致、科學和可實施的許可證。在美國，每一項污染物的交易都是依托于一份排污許可證的，甚至有專門為交易而編制的排污許可證，其中對污染物排放情況與交易情況均有詳細說明。可以說，許可證是環境管理部門進行管理的最有力工具。其內容應當包括所有的環境保護要求，例如，包括監測點位、監測方案、排放狀況（排放規律、排放濃度、排放量）、污染削減方案、環境風險和事故管理等內容。通過一份許可證，將環境管理的各種手段及要求綜合起來，以達到懾服污染企業和保障許可證執行力度的目的，成為總量控制政策實施的載體，同時也使其他環境管理政策具體細化到可操作層面。

排污交易政策是延展排污許可證生命力的市場型管理手段，它不是萬能的，而只是一種附加的管理方式。因此不該對其附加太多該政策無法承受的期望，也不應該指望這一個政策能夠對現有的環境管理體系進行顛覆性的改造或者能夠極大提高環境質量改善的效果。衡量排污權交易政策是否有效的標準還需要觀望與討論，這與政府希望排污權交易政策達到的目標有關：希望它提高管理效率，合理配置資源?還是希望它改善環境質量，減少企業污染排放?不同的目標很可能導致不同的政策執行結果。但不論成功的標準如何，有一點可以確定的是，即使環境質量沒有明顯改善，或者市場上沒有出現活躍交易，也不能判定該項政策執行失敗或者沒有效果。

最后需要再次強調的是，不是所有的地區都適合開展排污權交易。排污權交易對管理能力、基礎設施這軟硬件兩方面都有很高要求。對于管理能力不足，政策執行力較低的地區，不適合開展排污權交易，否則將因為效率與公平問題引發排污企業的抵觸心理，使政策收不到預定的效果。對于自動監測系統不夠完善，環境監測硬件水平不足的經濟欠發達地區，也不該開展排污權有償使用與交易，否則將無形中迫使企業選擇偷排這一行為以逃避加重了的經濟負擔。這些地區的第一要務，應當是腳踏實地，首先提升環境管理能力，加強自身基礎能力建設，在滿足條件之前采取其他環境管理手段達到管理目的。排污權交易政策是環境管理中的雙刃劍，用的好則可以錦上添花，用不好卻是雪上加霜，更何況，它并不是政府進行環境管理唯一的手段。