警惕信訪制度進一步異化

于建嶸

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》、《關于中央和國家機關定期組織干部下訪的意見》、《關于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》等三個文件，體現了中央對信訪工作的新思維。

為了解決信訪向中央集中等突出問題，這三個文件總結了近年來各地信訪工作的經驗，如領導干部大接訪，下訪，關口前移等，并將其標準化，如定時接訪、包案、帶案督辦等，規定重要信訪事項需明確解決時限，并從制度上明確規定了地方黨政機關主要領導的信訪責任，并將干部下訪工作列入考核目標。這些文件顯示了中央對信訪工作的重視和解決信訪問題的決心。

然而，在我看來，由于這些規定并沒有改變原有的信訪制度設計和信訪問題解決的思路，在堅持并強化信訪壓力型體制下，不僅不能解決目前的信訪困境，而且有可能使信訪制度進一步異化。

如果從制度設計和績效來分析，當前中國信訪活動面臨困境，可以從信訪活動參與各方的不同目標和手段來理解。對中央政府而言，信訪制度設計的初衷是建立一條民意“上達”的渠道，以達到深化政權合法化、化解劇烈社會矛盾以及對官員的非常規控制等目的，但既然是民意“上達“而非“表達”，就會不可避免地將問題向中央集中。中央應對的辦法是實行“分級負責，歸口辦理”，禁止越級上訪，并對地方黨政機關規定了各種信訪責任追究制，以通過對地方黨政機關施壓來求解。

與此相對應，地方黨政機關為了自身的政治利益，不得不采取各種手段消解來自中央的壓力。而比起逐個案件去化解矛盾真正解決“引發信訪的問題”，更容易做到的是用截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段來解決“信訪問題”。另一方面，信訪民眾是完全能夠認識到地方政府與中央因不一致所產生的困境的，許多上訪人員都相信一個行動邏輯，那就是被他們視為對手的地方政府怕什么，他們就偏偏做什么。信訪各參與方對信訪制度的理解和運用存在這樣的沖突，造成了我所說的“信訪悖論”。在進行制度變革消除根本性缺陷之前，我認為這三個“技術性”的文件不可能真正解決問題。

同時，領導干部親自接待群眾來訪，本身就是一種與現代國家管理職權化原則相背的制度。現代國家最重要的規則之一，就是各司其職，各負其責。如果主要領導干部可以隨意對下面職權部門負責的事情指手劃腳，最終的結果就是無人負責。而領導干部親自接訪，有可能在其權責范圍內解決某些具體的糾紛，但示范效應的直接后果則是，會有更多的人期待領導干部接訪日。而領導干部的時間、精力、能力都是有限的，強調地方主要領導干部的責任，對信訪民眾來說，也只是多了幾個中彩的機會。這也是各地大接訪的新聞常見、而成功率的統計數據難尋的原因所在。

同樣的道理，中央和國家機關干部下訪，也就是把中央的權威送到地方去。但它并非常設機構，帶有臨時性質，而且其得到的授權并不明確，也無權直接處理地方上信訪工作不力的責任人。因此其實際作用有限。而“屬地為主”的矛盾糾紛排查化解制度也經不起過分期待。現實中很多復雜、疑難的矛盾，群體性的矛盾，本身就是由地方政府引起的或得到了其默許、保護。比如靈寶貼案中暴露的政府非法用地問題，眾目睽睽之下到現在也未得到解決。由矛盾制造者來負責排查化解，效率可想而知。指望通過排查及時發現矛盾糾紛和苗頭隱患，還不如直接要求各級政府做到依法行政、陽光執法，從根源上就不要產生矛盾。用排查者來監督政府的具體部門，又由誰來監督排查者?

壓力型體制下地方黨政就趕的反應，也會部分消解中央的本意，用迫使上訪者停止上訪、掩蓋信訪實際數量等手段代替真正解決問題。信訪案件多發，根本原因在于社會利益分配機制出現了偏差，并且法律法規不健全，很多糾紛不能通過司法途徑解決。另外，因受傳統文化的影響, 一些上訪者對實質正義的無限追求，使他的要求在任何現代社會都無法解決。因此，地方黨政就趕解決問題的能力是有限的。而“三個文件”卻提出了高標準的要求，如包解決化解、包息訴息訪，如對重要信訪事項要明確解決時限，如對疑難復雜問題要實行領導包案、一包到底等。在兩者發生矛盾時，為完成任務，現實中地方政府常用的手段，一種是穩控、收買，花費大量人力物力財力，并埋下攀比的隱患。一種是通過“截訪”、“銷號”來隱藏掩蓋問題。截訪是指地方官員采取某些手段把上訪民眾攔截在中央或上級有關部門信訪登記之外而強制性帶回原籍的行為。截訪所花費的經濟成本已成為了地方政府的沉重負擔，但政治代價則更為嚴重。它對上訪民眾基本人身權利的侵犯直接異化了信訪制度，在一定程度上造成了國家合法性的流失。而“銷號”，這種通過行賄上級信訪部門官員來減少上訪登記量的行為，不僅欺騙了中央，還在體制內部增加了一個政治腐敗的來源。訪民甚至因此把信訪部門視為政治腐敗的共謀者，由此可能產生強烈的政治絕望情緒。

特別是，隨著信訪責任制越來越具體嚴格，某些地方對信訪群眾的迫害也隨之升級，比如送精神病院、送勞動教養、強制辦學習班等，以直接剝奪信訪群眾的人身自由，或者迫使其寫下保證書，保證不上訪、不告狀。最近，有位專家孫東東說，上訪專業戶99%都有偏執型精神障礙，送進精神病院是對其人權的最大保障，我寫了篇文章要求其出示依據，后來就有地方的干部給我打電話、發短信、在文章下面留言，說孫東東教授講的對，這些人需要關起來。從這件事可以看出，某些地方政府是很想尋找理論依據支持的，以使某些迫害行為合理化，并減輕對良心的拷問。

總之，目前中央給地方政府施加的壓力，是會轉化為解決問題的動能，還是會進一步異化信訪制度，使對信訪群眾的打擊報復迫害升級，或者更常見地去人為堵塞信訪渠道以造成解決問題的假象，還值得我們密切觀察并予以警惕。

以往的事實表明，對事實比較清楚、矛盾比較簡單的信訪案件，對確實由工作不力引發的信訪案件，對已有法律法規作為解決依據的信訪案件，相信它能夠起到不小的作用。但從“我要做”的地方成功經驗，變為“要我做”的普遍制度，在沒有內部動力的情況下，也存在演變為形式主義的危險。

而要解決這些問題，首先要重新確定信訪的功能目標，即在強化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時，要把公民權利救濟方面功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟的權威性。其次要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督“一府兩院”的工作，以加強系統性和協調性。再次，也是最為重要的是，要切實保障信訪人的合法權益，對少數地方黨政機關迫害信訪者的案件要堅決查處。