淺談我國政府會計體系的弊端及改革思路

晏純清

[摘 要]隨著我國經濟社會轉型,財政管理體制改革不斷深入,預算會計將面臨著進一步改革。本文通過分析我國現行預算會計制度的缺陷,借鑒國際上發達國家政府會計改革的經驗,提出我國政府會計體系改革的基本思路。

[關鍵詞]預算會計;政府會計;體系

一、我國現行的政府會計體系存在的弊端

1.束縛事業單位發展,阻礙政府只能轉變。市場經濟的建立,使政府職能發生了轉變,原有模式不僅束縛了事業單位的發展,也影響了政府職能的充分發揮。例如,財政總預算會計只能核算預算資金的“收”和“撥”,而且核算重心在于“撥”,使得政府缺少系統的資產核算資料,也無法對預算資金的使用情況進行有效的監控,最終形成“各自為政”的局面,兩者之間存在信息障礙,造成了財政部門的管理與控制功能基本落空,容易導致腐敗的產生以及政府失靈。

2.制度缺乏靈活性和適應性。原有制度的行政命令式管理,對各政府單位管的過死,各政府單位難以發揮其內部的協調管理作用,造成大量財政資金在使用中的浪費和無效活動,降低了財政資金使用的社會效益,同時也不能很好地反映政府單位財政資金的運動變化狀況。

3.預算內和預算外兩類資金的劃分,減弱了國家對預算資金的管理力度。原有模式下預算資金被分為預算內、預算外兩類,預算外資金又劃分為預算外財政性資金、單位創收抵支收入、應繳預算資金、專項撥款資金的所有權的管理,不利于在資金使用方面實現政企分離,不利于國家對政府單位的內部管理。

二、國際上發達國家的政府會計改革的模式

政府會計模式是政府會計實踐的示范形式,按照政府會計與傳統的公共預算之間的關系不同,將主要國家的政府會計分為德法模式、美國模式和英國模式三大類。

德法模式的政府會計以德國和法國為代表,大部分歐洲大陸國家都采用了這一模式,這種模式的政府會計實際上只是預算體系的附屬物,政府會計機構直屬中央財政部,是一套獨立于所有部門首長的平行行政系統,是中央政府監督和控制公共財政特別是地方公共財政的最重要的工具。政府會計的主要目標是通過記錄預算撥款的用途,進行行政控制,提高行政效率,其次才是向議會報告政府公共受托責任的履行情況。

美國模式的政府會計以美國為代表,確認基礎是修正的收付實現制或修正的權責發生制,會計報告傾向于滿足實際或潛在的外部使用者的需求。該模式采用基金會計形式來監督預算的執行,財務會計報告能夠滿足實際的或潛在的內部及外部使用者的需求,以反映政府公共受托責任為重任。這種會計模式的優點是可以達到控制和檢查限定資源的使用是否符合法律和行政的要求。

英國模式的政府會計基本上擺脫了傳統的預算。政府的所有活動都采用了權責發生制會計基礎,預算本身也采用了權責發生制。新西蘭、澳大利亞、加拿大等國家都在不同程度上應用了這一模式。以英國為例,它將會計確認基礎從現金制轉向應計制的改革已初步成功,除少數幾個政府部門仍處于過渡階段外,其他中央預算單位、地方政府部門和提供教育、衛生、社保等公共服務單位在內的預算單位都采用了應計制進行核算及編制財務報告,并且即將實現全面的政府會計報表合并。

三、我國政府會計體系的改革思路

1.明確政府會計主體。我國政府會計改革的第一步應當是明確會計主體,會計主體是會計的基本前提之一,是會計為之服務的單位或組織,只有確立會計主體,才能明確會計責任。

目前,我國理論界對會計主體的界定有三種觀點:(1)政府會計就是財政總預算會計和行政單位會計,政府會計主體就是各級政府和行政單位;(2)以是否有利于界定政府受托責任,引導公共選擇為基準,政府會計主體包括政府、政府部門單位和基金主體;(3)以政府機構的組成和活動范圍為標準,包括各級政府和立法機構、審判機關、檢察機關等。

根據公共財政理論的要求,筆者認為政府會計主體必須符合三個特性:第一,政府會計主體履行的是政府管理職能或受托的政府管理職能;第二,政府會計主體支配的是政府公共資源;第三,政府會計主體提供的是滿足社會公共需求的公共產品、公共服務等?；谏鲜鎏匦砸?從單位性質看,行政機關單位應當全部納入政府會計體系。部分事業單位,主要是受托代行政府職能的事業單位,應當納入政府會計體系。國有企業應當全部排除在政府會計體系之外,因為我國國有企業的改革方向是按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求,建立現代企業制度,實行所有權和經營權分離,國有企業是自主經營、自負盈虧的會計主體。

2.關于政府會計要素的確認。政府會計要素是政府會計工作的具體對象,是政府會計用以反映預算資金包括總預算收支和政府機關經費收支運用狀況及其結果的基本因素。因而也是構成政府會計報表,以及財政總決算和政府機關決算報表的最基本的組件。我們認為,政府會計要素似可由收入、支出、結余三個要素組成。政府收入完全不同于企業收入和事業單位收入。企業收入是一種經營收入,是收入抵補支出成本之后形成企業經營成果,事業單位收入則是一種業務活動收入,依據單位對社會和個人提供服務的狀況而收取。事業收入要抵補事業活動成本或費用。而政府收入則主要是向企業和個人征收的(稅收),無須直接提供等價交換。政府支出也完全不同于經營和業務活動的成本。政府支出在實現財政只能的同時,主要用于維護國家機器運轉,促進社會事業發展,實現轉移支付和協調經濟發展。

3.建立健全政府財政報告制度。政府財務狀況是國家制定重大經濟決策、實行宏觀調控和考查政府績效所必需的重要信息。目前我國沒有實行政府財務報告制度,一些與預算收支沒有直接關系的重要財務信息被忽視和遺漏。這一缺陷對政府來說,缺少政府財務狀況的全面信息會使財政和經濟政策的選擇和預算編制缺乏充分的依據。對外部來說,預算會計信息過于簡單,造成政府財務狀況透明度不高,不利于立法機關和公眾對政府資金分配與運行的監督和管理。(編輯/劉佳)