高校基本建設內部控制存在的問題及對策

許青云

【摘要】 近年來隨著高等教育規模快速擴張，基本建設項目逐年增多，項目資金流量大，專業性強，權力集中，基建領域成了高校內部控制的“重災區”。高校基本建設多數采用前蘇聯模式，在內部控制上存在著重視不夠、內部控制制度不完善、招投標制度不健全、運作不規范等問題。其產生的根源有多方面，本文在分析這些根源因素的基礎上，提出了一些對策建議。

【關鍵詞】 高校 基本建設 內部控制 對策

一、高校基本建設內部控制存在的重要問題

高校在基本建設問題上，大多數采用前蘇聯的模式，成立專門的基建處（基建科）負責學校的基本建設工作。在建筑市場，高校基建部門正在全面推行項目法人責任制、招投標制、工程監理制和合同管理制等進行工程管理。作為建設項目的投資主體，基建部門既是資金支配者，也是建設項目的管理者，按照項目法人責任制的原則，他不僅要對項目建設過程負責，還要對項目建設成敗和后期使用負責。這種基本建設內部控制的現狀不可避免地存在一些問題。

1、重視不夠，內部控制制度不完善。由于高校基本建設項目為非經營性項目，投資大、專業性強、管理要求高，以前主要靠國家投資，籌集資金相對來說有保障，導致高校對基本建設管理工作重視不夠。有的高校基本建設的組織和結算由一個部門完成，內部控制制度不健全，缺乏強有力的監督和獎懲措施；由于多種原因造成的工作失誤，使項目投資超計劃，有關責任人員不承擔任何責任，節約投資也沒有獎勵。此外，管理工程項目的責任人不明確，習慣上面交代了任務，安排一個人跑規劃、設計、招標、領取開工許可證、簽訂施工合同，然后交給甲方代表。在進行基本建設工程時，如果這一部門的有關責任人掌握的基本建設知識有限、責任心不強或不堅持工作原則，勢必造成學校損失，而且容易導致腐敗。

2、招投標制度不健全，運作不是十分規范。目前高校在招投標中存在的主要問題有：（1）在工程這塊采用了招投標制度，但是對勘探、設計、監理以及重要設備等大部分沒有進行招投標制度，從而導致施工過程變更較多；（2）違反規定，對必須進行招標的項目不招標；（3）將必須進行招標的項目采取少計工程量壓低造價等方式規避招標；（4）借口項目工期緊，改公開招標為議標、邀標、指定招標，將工程發包給有關系的施工單位，搞假招標，從中謀取好處或收受賄賂。

3、工程監理及合同條款不完善，項目變更存在漏洞。目前工程監理存在的主要問題有：（1）有些監理機構和人員素質不高，對施工質量不負責任，而且按照施工單位的要求隨意簽發變更簽證，增加投資；（2）對監理機構和人員的資質評審和監督不嚴格，賦予監理單位的權力也不夠；（3）有些高校沒有實行工程監理制度。

由于工程合同履行周期長、工程價值量大、工程變更多，以致施工合同普遍存在內容不完善、施工單位算計建設單位的問題。在建設過程出現的增加、減少項以及確需改變原設計的變更，這些變更必須經過嚴格的手續和程序，必須有甲乙雙方和監理部門的簽字等，否則會給不法分子造成可乘之機。有的高校利用工程變更，通過不正當手段，使工程造價大幅度提高；有的建設單位與施工單位關系密切，不應發給的簽證也給簽；甚至個別施工單位利用建設單位基建人員不懂基建管理和工程管理，就提出一些不合理的變更簽證讓甲方簽字；個別監理單位的監理工程師不是站在公正的立場上，而是按施工單位要求隨意簽發簽證。

4、基本建設財務管理人員隊伍素質不高。有的高校基本建設財務人員對基本建設方面的知識掌握較少，主要是根據財務制度辦事，不熟悉工程知識，也不是很了解工程進度中的各種關系和問題，單純從財務制度上審核各項開支，難以有效控制工程造價。由于高校工程項目屬于非營利項目，投資大、經費多，項目普遍存在亂攤成本的現象，特別是建設單位管理開支缺乏控制，造成基本建設項目成本不實，影響固定資產的造價。

5、基本建設管理模式陳舊。由于我國多數高校基本建設采用原蘇聯模式，即自行成立基建處對項目進行管理，由基建處委托設計單位設計、委托施工單位施工，總是由自己進行項目有關各方面的協調、監督、管理。由于每個工程建設時間、地點、條件的不同，具有一定的獨特性，高校的基建處由于沒有二次經驗，容易造成基建資金的浪費和損失。

二、高校基本建設內部控制相關問題產生的根源

1、高校內部控制方式落后。隨著社會主義市場經濟的建立和發展，經費來源已從過去的單一渠道轉化為多渠道、多方位的籌資，除國家撥款外，還有社會捐助、科研經費、學生學費和校辦產業等等。與資金來源多樣化不相應的是，教育系統的管理還長期停留在計劃經濟時代，財務制度并沒有隨之建立起健全、有效的監管機制。制度上的薄弱、管理上的漏洞是近年來教育系統職務犯罪數量不斷攀升的客觀原因。

2、法制觀念淡薄，普遍存在不撈白不撈的思想。有些人認為，現在吃回扣、拿好處費、行賄受賄很普遍，別人能撈自己為什么不能撈，況且自己收到的好處遠比一些貪官少得多，不會違法，因而放松對自己的要求，面對權力可能帶來的金錢效應，開始時也許心存警惕，但漸漸地就不能自持了。

3、相關的管理制度不健全，存在漏洞。高校的基本建設一般都很少，規模也不大，隨著招生規模的擴大、學校基本建設的逐漸增多，現有的基建方面的規章制度已不適應新形勢發展的要求，弊端甚多。當然，新的相應有效的管理辦法和配套措施還未跟上，有的學校就為適應新的發展形勢，開始著手制定相關的規章制度，但由于時間緊迫、經驗缺乏等原因，所制定出的規章制度往往在具體執行時漏洞百出，實際效果不是很好。這為高校基建領域腐敗問題的形成與發展留出了“空間”。

4、權力過于集中，缺乏有效的監督。高校紀檢、監察、審計等專門監督方式以及教職工代表大會、群眾監督、輿論監督等各種廣泛的監督渠道基本能夠發揮作用，但由于基建管理專業的特殊限制，監督實際上也存在著“不到位”的現象。首先是專門監督弱化。由于高校紀檢審的干部對基建管理尤其是工程技術及預決算等方面并不在行，盡管他們也全程參與項目建設，但所起到的作用往往是形式大于內容。其次是群眾監督淡化。高校中教職工對于基建領域的腐敗行為議論很多，但由于不能深入其中，從而很難發現問題的癥結，更不要說掌握腐敗的證據了。此外教代會及校務公開等監督制度也沒有形成氣候，能夠發揮監督作用的十分有限。監督不能到位，腐敗問題不能被發現，也就不能查處，這就是高校基建腐敗現象不斷滋生蔓延的重要原因之一。

三、高校基本建設內部控制的對策措施

1、加強管理和監督，強化內部控制意識。為了加快高等教育的發展，高校投資來源由政府一元化投資向投資多元化發展，實行“誰投資，誰受益，誰承擔風險”，“誰決策，誰負責”的投資體制，因此，高校必須重視項目建設的管理。目前高校項目法人基本上由單位法人一人承擔，因此，要求單位法人對基建項目的工程質量、進度和資金管理總負責，對高校工程項目內部控制總負責。應強化單位法人的管理意識和內部控制意識，積極組織實施工程項目內部控制，建立嚴格的經濟責任制，并落實到每個部門、每個崗位，實行責、權、利相結合，建立有效的獎懲措施，對因個人失職、失誤、以權謀私而給學校帶來重大損失的，給予行政處罰，觸犯法律的移交有關部門處理。

2、建立基建工程招投標制度。嚴格按照省市政府的規定，招投標的基建項目必須全部進入省市招投標中心招標。對于一些小的項目，不需進入招投標中心的，學校也必須進行自主招標，堅持在招投標工作中體現公開、公平、公正、擇優的原則，并對招投標的工作程序、要求作出明確規定，加強管理，健全制度，在制度上堵塞各種漏洞。為維護工程招標工作的嚴肅性、重要性和公平競爭性，工程招標管理小組人員還要通過集體民主產生，制定工程招標文件也要群策群力。要明確表明工程招標的相關資料和條件，在招標工作結束后，對各單位投標情況以及投標結果及時公布，形成輿論監督。以此提高工程招標的透明度和公正性，實現規范化、程序化的招標工作，理順人、財、物的管理，杜絕個人行為和“暗箱”操作，做到關口前移，從“源頭”上預防和治理腐敗。

在具體制定時可以從以下幾個方面著手。一是要做好報名參與投標單位的資格預審工作。二是嚴格按照招標文件執行，將經過建設行政主管部門審查通過的施工設計圖紙、施工現場條件和工程量計算規則等編制工程量清單。三是在招標文件中，要明確要求投標單位詳細注明優惠讓利和降低成本的理由及措施。四是評標委員會應當嚴格按照規定的程序和要求進行評標。按照規定，招標單位可以有不多于兩名人員參加評標委員會的評標工作。高校作為招標單位，應選派政治素質高、業務能力強的同志經過相關培訓，參加到評標過程當中，以對整個評標過程進行監督。

3、實行合同管理和項目跟蹤審計制度，嚴格資金管理。資金支付也是容易產生腐敗的方面，承包商為了提前支付更多的資金，提高自身資金周轉的效率，往往采用虛報工程進度和工程量的方法達到支付資金的目的。為此，學校首先要嚴格合同管理制度，施工企業中標后要及時簽訂承包合同，在合同中尤其要明確規定按照工程進度支付資金、設計變更的計算方法等關鍵性條款。其次是聘請項目審計單位對工程進行跟蹤審計，重點強化對工程計量支付和設計變更的管理。施工單位提出的合格工程量支付申請和根據工程實際提出的合理設計變更，均需報告跟蹤審計單位審批，對合同價款進行調整后由會計事務所出具“付款函”，最后由學校領導簽字撥付資金。這種嚴格的資金支付程序規定，可以有效地發揮社會中介機構的作用，防止由于權力過分集中而導致的腐敗現象。

4、加強監理工作，提高施工管理水平。在新形勢下，高校基建管理部門應發揮自己的優勢，不但要參與施工管理，而且要加強對監理單位的管理，協調處理好與監理單位的關系，充分調動監理單位的工作積極性，甲方和監理配合共同把施工過程管理好。

（1）充分授權，發揮監理主導作用。高校基建工作項目多、任務重，完全依靠自身能力是不行的，而且國家政策也不允許。在目前狀況下所能采取的模式是業主（高校基建管理部門代表業主）重點抓好宏觀管理，而細部微觀調控主要靠監理部門去實施。為了充分發揮監理作用，應積極向監理授權，在施工過程中的“三控制、兩管理、一協調”都授權監理單位執行。在執行過程中，充分樹立監理的威信，業主不要參與過多，參與方式應靈活，使監理工作充分做到責、權、利相結合，這樣才能使各項工作得到有效控制。

（2）明確關系，加強管理。業主與監理的關系是合同關系，是委托與被委托的關系。對業主來說，在給監理授權的同時，還應注重對監理工作的監督、檢查和管理。因此，重點是對監理單位的資質和監理人的素質進行全面考查和審核，優選監理單位及人員，使監理資源配置適應工程建設項目管理的要求。項目實施后，業主根據監理機構的監理規劃、實施細則來監督監理工作的執行情況，發現問題應以書面形式及時反饋到監理機構并予以糾正。

（3）委派代表，傳遞信息。業主委派工地代表進駐現場，及時了解工程進展動態，同時對監理工作監督檢查，參與每周由監理組織的例會，及時解決施工中存在的質量、進度、投資和對外協調等問題。

（4）監理獎罰制度。目前，高校建設項目多，參與高校建設的監理單位眾多，針對監理工作，應定期進行總結評比。對科學合理安排施工進度、認真、負責、嚴格工序驗收、監理效果好的單位或個人進行獎勵，差的單位進行處罰，以此來激勵各監理單位更加積極、主動地投入到工程管理中去。

5、把好工程變更簽證關。工程變更簽證是否把關嚴格，直接影響建筑工程成本的高低。變更簽證把關緊，建筑工程成本可能低一些，反之，建筑工程成本就可能偏高。工程施工圖是施工的依據，應該嚴格執行，但在執行過程中，由于設計原因或其他原因，導致局部工程內容要求進行變更。按照常規，大的變更內容要經過設計部門出具變更通知書，小的變更內容要經過甲方代表和項目監理簽字認可，工程的變更是正常的，每一個工程都存在變更問題，三邊工程（邊設計、邊施工、邊修改）的變更就更多了。因此，必須注意審查變更簽證是否符合有關規定、手續是否齊全及內容是否清楚，認真核實，隱蔽工程簽證要以圖紙為依據，避免虛增簽證工程量和費用。

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（責任編輯：胡婉君）