人口遷移與上海國際大都市建設(shè)

王世軍　周佳懿

摘要：上海在歷史上是典型的移民城市。但在改革開放前，上海作為移民城市的特點和優(yōu)勢消失殆盡。改革開放以來，在服務(wù)全國及全球化背景下，上海作為“移民城市”的特點表現(xiàn)得越來越明顯。本文通過時上海移民歷史回顧和移民政策分析，探討人口遷移對上海社會經(jīng)濟發(fā)展及國際大都市建設(shè)的影響。

關(guān)鍵詞：人口遷移；移民政策；國際大都市

中圖分類號：C924.24文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-3060(2009)02-0037-07

上海在歷史上是典型的移民城市。19世紀(jì)中期至20世紀(jì)中葉，短短一百年中，開埠以后的上海發(fā)展速度令人瞠目，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越周圍那些歷史悠久、經(jīng)濟和文化素稱發(fā)達(dá)的中小城市，而且很快成為中國以至亞洲最大的城市，其發(fā)展的基本動力便是移民。新中國成立后，政府開始運用戶籍制度控制人口遷移。從1955年到改革開放前，上海主要是輸出人口，接受的移民相當(dāng)有限。相比之下，遷出遠(yuǎn)大于遷入(據(jù)統(tǒng)計，1949-1982年的33年間，全市累計凈遷出74.54萬人)，以至上海作為移民城市的特點和優(yōu)勢消失殆盡。

改革開放之后，上海人口流動和人口遷移加劇。上海作為“移民城市”的特點表現(xiàn)得越來越明顯。據(jù)2005年上海市1％人口抽樣調(diào)查，上海全市常住人口為1778萬人，與本市第五次人口普查相比，增加了137萬人，增長8.35％。年平均增加27.4萬人，年平均增長1.62％，其中，外來常住人口為438萬人，占24.63％。實際上，自20世紀(jì)90年代起，上海的人口增長已由過去以自然增長為主轉(zhuǎn)為以遷移增長為主，在移民與城市發(fā)展的歷史上，上海已進(jìn)入一個具有重要歷史意義的新時期。

上海第一類移民為農(nóng)民工。上海流動人口始于20世紀(jì)80年代，但真正大規(guī)模增長是在鄧小平南巡、浦東開發(fā)及上海日益成為中國經(jīng)濟發(fā)展的龍頭之后。據(jù)上海市統(tǒng)計局和公安局的有關(guān)統(tǒng)計，1988年上海市流動人口有106萬人，1993年迅速增長到251萬人，1997年略為減少到237萬人，2000年上升到387萬人，2003年達(dá)到499萬人，2005年底進(jìn)一步增長到581萬人。如果說，90年代之前，流動人口中長期居留的是少數(shù)，取得戶口合法定居的人數(shù)更少，那么90年代中期之后外來流動人口在滬滯留時間趨于明顯延長，已經(jīng)表現(xiàn)出“事實移民化”傾向。2003年上海市的流動人口達(dá)499萬，其中有305萬人居住上海達(dá)半年以上，占上海市常住人口總數(shù)的18.6％。就業(yè)規(guī)模已達(dá)375.09萬人，占上海就業(yè)人口的39.5％。其中大約有80-100萬人，在城市已經(jīng)擁有了固定的住處和穩(wěn)定的職業(yè)，且居住多年，已經(jīng)成為城市移民中的一個重要群體。

第二類重要的移民群體是高級專業(yè)技術(shù)人員、高級白領(lǐng)和投資創(chuàng)業(yè)者，這部分技術(shù)移民和投資移民是引領(lǐng)上海未來發(fā)展的先鋒，他們因上海的發(fā)展機遇和創(chuàng)業(yè)空間來到上海。至2005年末，全市已吸引6萬留學(xué)人員來滬工作，注冊的留學(xué)人員科技企業(yè)達(dá)3200家；全市已有10.67萬名境內(nèi)外人才獲得上海市居住證，其中，境外人士0.28萬名，境內(nèi)人士10.39萬名。在獲得上海市居住證的人才中，本科及以上學(xué)歷占73.3％，研究生及以上學(xué)歷占8.2％。

第三類為海外移民。改革開放之后的上海，是中國經(jīng)濟最發(fā)達(dá)、融入經(jīng)濟全球化最深、最具國際化的大城市。因此，上海的外來人口除來自祖國大陸各省市自治區(qū)外，還有超過40萬是在上海生活的境外人士，這其中有10萬是來自世界119個國家的外籍人士，其它則是港澳臺同胞。特別是臺灣同胞，在上海已經(jīng)漸漸形成自己的居住群和生活區(qū)。來滬海外人士大多是以商務(wù)經(jīng)營和經(jīng)濟活動為主要動因，由企業(yè)和公司派遣為主，以短期和中長期居留為主要遷移類型并頻繁地往返于兩地之間，成為典型的往返性移民和巡回性移民。

相比之下，改革開放以來，上海遷出人口減少。在遷出人口中出境人員增加。過去傳統(tǒng)的以歸僑、僑眷為主的出境活動開始改變，其它人口，特別是年輕人出國留學(xué)、探親訪友、就業(yè)創(chuàng)業(yè)逐年增多，流向分布開始轉(zhuǎn)向發(fā)達(dá)國家。在出境人員中，現(xiàn)在已有相當(dāng)一部分獲得所在國的永久居留權(quán)或外國國籍，成為所謂的“新移民”。如一項研究表明，自1979－1998年，上海市獲準(zhǔn)因私出境并領(lǐng)取護(hù)照的人員中，直接前往國外定居的新移民有4.7萬人，并估計間接移民約有8.3萬人，總計約13萬人。這些新移民按其種類分，主要有親屬移民、技術(shù)移民和投資移民。

制度或政策可以說是影響移民的一個核心因素。上海近代一直處于一個自由移民的狀態(tài)，租界當(dāng)局和上海縣政府都未曾明文規(guī)定禁止移民人滬，相反，根據(jù)有些學(xué)者的研究，出于經(jīng)濟利益考慮，對于華人人住租界一事，租界當(dāng)局和上海縣政府在制度層面上和事實上采取了默許的態(tài)度，當(dāng)然在默許的同時他們也適當(dāng)?shù)刂贫ㄒ恍┱邅砉芾硪泼瘢绕涫菍τ诟皽袘粢泼竦墓芾磉€是有章可循的。

新中國成立初期，政府曾實行相對自由的人口遷移政策，允許居民在城鄉(xiāng)間或城鎮(zhèn)間自主遷移。1955年，上海針對人口劇增，提出嚴(yán)格限制遷入，積極鼓勵遷出的方針，并制定了加強戶口管理，限制外地人口繼續(xù)流人的六項具體措施。1958年，中央政府頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，上海按照中央的指示，運用戶籍管理制度，開始嚴(yán)格控制人口遷入。1977年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定提出，嚴(yán)格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會主義歷史時期的一項重要政策。并明確規(guī)定，從農(nóng)村遷往北京、天津、上海三市的嚴(yán)格控制，從此，上海人口遷移的閥門被關(guān)住。另外，在出入境方面，1958年前對歸僑、僑眷采取出境從寬的方針，而1958年后，因指導(dǎo)思想上的“左傾”錯誤，使便利公民出境的政策受到干擾。特別是“十年動亂”中，中國公民出境活動一度處于停滯狀態(tài)。在上海的外國僑民也因嚴(yán)格限制，只出不進(jìn)而漸趨絕跡。

改革開放之后，上海戶籍管理制度松動，對人口遷移開始采取比較靈活的政策。1984年11月頒布的《上海市外來寄住人口管理辦法》和1987年7月頒布的《上海市暫住人口管理規(guī)定》，放寬了暫住人口在城市滯留時間的限定。隨著20世紀(jì)90年代外來流動人口規(guī)模達(dá)到高潮，上海外來流動人口管理的政策法規(guī)不斷出臺。據(jù)不完全統(tǒng)計，1993至1998年，上海頒布的專門針對流動人口的管理政策和法規(guī)就達(dá)20項之多。其內(nèi)容包括藍(lán)印戶口、勞動力使用、私房出租、健康檢查和防疫、計劃生育、收容遣送、管理服務(wù)費的征收和使用、治安管理等各個方面。特別是1996年9月上海市人民代表大會常務(wù)委員會通過的《上海市外來流動人口管理條例》，標(biāo)志著流動人口綜合管理納入了法制化軌道。其中心思想是結(jié)合本行業(yè)特點及勞動力供需狀況，由市勞動局會同有關(guān)部門確定行業(yè)和單位使用外地勞動力的控制比例。進(jìn)入新世紀(jì)之后，

為適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，90年代出臺的一些流動人口管理政策，如收容遣送制度、對外地人員務(wù)工經(jīng)商的限制政策、房屋租賃治安許可政策等被廢除。流動人口不再僅作為管理和控制的對象，政府考慮的重點轉(zhuǎn)向如何保護(hù)流動人口的合法權(quán)益，如何為他們在城市的生活和工作提供更好的福利和服務(wù)，如2002年上海正式施行外來從業(yè)人員綜合保險，流動人口的子女教育也被納入上海市教育發(fā)展總體規(guī)劃。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，出于改革開放之后快速發(fā)展的需要，上海逐漸開啟人才流動閥門，對一些高級、專門、急需人才進(jìn)人上海開放綠燈。1990年，上海市委書記兼市長朱镕基提出，上海要防止人才的近親繁殖和地方化弊端，盡可能多地招收和安排外地籍的大學(xué)畢業(yè)生在上海工作。1999年，上海取消了對外地大學(xué)生進(jìn)滬數(shù)量的限制，大學(xué)畢業(yè)生只要找到接收單位，并符合上海市人才引進(jìn)方向的，則基本上可以留滬工作，辦理上海正式戶口。1992年，上海市實施《工作寄住證》制度，持證的引進(jìn)人才可以在上海就業(yè)。1994年，《上海市藍(lán)印戶口管理暫行規(guī)定》出臺，按照這一規(guī)定，只要在上海投資2。萬美元或100萬元人民幣，項目竣工投產(chǎn)或開業(yè)或營業(yè)2年以上，或境外人士購買居住面積100平方米以上的外銷住房及某些專門人才被上海單位聘用3年以上者，都可申請藍(lán)印戶口，符合一定條件后還可轉(zhuǎn)為上海常住戶口。2000年，上海市人事局會同勞動和社會保障局推出《引進(jìn)人才工作證》制度。2002年4月上海頒布《上海市居住證》制度，凡符合條件的外來人才經(jīng)過審核領(lǐng)到居住證之后，可以享受與上海市民同等的待遇。持證者同來上海的配偶和未成年子女可以申領(lǐng)副證，享受與持證者同等的待遇。申請對象為那些在上海居住半年以上、有合法住所、穩(wěn)定收入和職業(yè)的、具有本科或者以上學(xué)歷的人士，或者具有特殊才能的國內(nèi)外人才。由于這個政策被批評為“門坎”過高，2004年推出的《上海市居住證暫行規(guī)定》將“門坎”放低為只要在上海具有穩(wěn)定工作和穩(wěn)定住所，即簽有半年以上勞動聘用合同或辦理了工商執(zhí)照，同時又在上海擁有產(chǎn)權(quán)房或簽有半年以上房屋租賃合同的外省市來滬人員，并且強調(diào)由外來人員自愿申領(lǐng)。這樣，上海將居住證的適用對象從原來的引進(jìn)人才擴大到“在本市居住的非本市戶籍的境內(nèi)人員”，在全國率先實現(xiàn)了“居住證制度”的平民化。2009年，上海市市長韓正在兩會所作的政府工作報告中，提出上海將出臺人才居住證與戶籍銜接辦法，為人才流動提供高效便捷服務(wù)。

在國際遷移方面，1985年我國首次頒布《中華人民共和國公民出境入境管理法》，以法律的形式確立了申請出境活動是公民的一項權(quán)利。出入境管理法規(guī)頒布的當(dāng)年，上海海關(guān)因私出境人數(shù)就達(dá)到1.17萬人，成為上海歷史上因私出境人數(shù)首次突破萬人關(guān)的一年。隨著改革開放的不斷深入、人員往來的日益頻繁，上海在居留、旅行、出入境等方面盡量給予諸多方便，出入境政策日趨完善和到位。

從上海移民政策的演變，我們可以發(fā)現(xiàn)：

(1)上海作為地方政府，從根本上說是要執(zhí)行中央政策，因此，上海的移民政策要同國家政策保持一致。但自20世紀(jì)90年代以來，隨著改革開放的深入，中央向地方政府放權(quán)，以及在全球化背景下，世界城市之間競爭的加劇，上海正在充分利用中央政府賦予的政策彈性和制度空間，根據(jù)城市自身的發(fā)展和定位，來確定自己的移民戰(zhàn)略。

(2)當(dāng)今上海在移民與發(fā)展的關(guān)系問題上面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)，特別是面臨著對外來人口或移民既需要吸納又需要控制的矛盾。對于政府來說，移民政策的設(shè)計取向，更注重城市利益與成份構(gòu)成的合理性，以使人口擴張成為提高城

在世界城市或全球城市的研究者如Friedmann和Sassen等人看來，世界城市是后工業(yè)時代全球經(jīng)濟一體化條件下的一種特殊現(xiàn)象，其功能是充當(dāng)全球金融資本運動的空間節(jié)點和國際移民的集散地。作為國際都市和世界城市，一般都具有巨大人口規(guī)模，且?guī)缀踔饕膰H城市都是開放的移民城市，并借此實現(xiàn)對經(jīng)濟發(fā)展的集聚力和輻射力。

上海自開埠以來，就是一個移民城市，是源源不斷的移民為上海的崛起和繁榮，為上海在幾十年內(nèi)迅速由一個普通的小商埠發(fā)展成全國經(jīng)濟文化中心，乃至遠(yuǎn)東最大的國際化城市(早在上世紀(jì)30年代，上海就與世界上100多個國家和地市競爭力的助推器，而不是成為包袱和絆腳石，為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和知識經(jīng)濟興起，上海對就業(yè)者知識與技術(shù)的要求越來越高，在增強經(jīng)濟競爭力的背景下，上海通過各種行政手段對外來流動人口加以限制和引導(dǎo)。通過戶籍和居留政策對外來流動人口進(jìn)行適當(dāng)選擇和吸收，以配合上海經(jīng)濟及社會發(fā)展。由此可以看出，上海的移民政策正在發(fā)生深刻的變化，即隨著上海由工業(yè)化轉(zhuǎn)向后工業(yè)化，上海對移民的接納趨于選擇性，竭力吸收高科技專業(yè)人才和熟練勞動力，嚴(yán)格限制非熟練勞動力。

(3)上海正在逐步摒棄排外守舊、地方保護(hù)主義等舊觀念，從經(jīng)濟全球化和上海發(fā)展戰(zhàn)略層面來認(rèn)識和處理移民問題，并給移民以必要的支持與幫助，如淡化戶口界限，以市民化管理的方式保護(hù)外來在滬人員的合法權(quán)益等，以便使移民的優(yōu)勢和潛能得到充分的發(fā)揮。不過，政府部門采取的措施、服務(wù)主要是應(yīng)急性的，而且，服務(wù)之間欠缺統(tǒng)籌和聯(lián)系，沒有一套完整的移民政策。遷移人口仍面臨著各種各樣的政策約束和制度限制，政府部門也沒有統(tǒng)一的機構(gòu)對其進(jìn)行管理。這說明上海移民體制和政策有待完善。區(qū)，300多個港口有經(jīng)濟聯(lián)系和貿(mào)易往來)注入了生生不息的活力和動力。如今的上海正在向移民城市回歸。如果說上海在開埠后是移民造就了這座城市的繁華與輝煌，那么今天的上海能否實現(xiàn)建設(shè)國際化現(xiàn)代大都市的目標(biāo)，能否承擔(dān)起帶動區(qū)域經(jīng)濟、中國經(jīng)濟進(jìn)入世界經(jīng)濟體系的重任，顯然一個關(guān)鍵的問題就是看上海能否在服務(wù)全國及全球化的大背景下，重新成為一座國際性的移民城市，將大量的創(chuàng)業(yè)者和優(yōu)秀人才更好地吸引到上海，把上海建設(shè)成人才開發(fā)基地和國內(nèi)外一流人才的集聚高地。

1優(yōu)化城市人口結(jié)構(gòu)

從1979年起，上海在全國率先進(jìn)入老齡化社會。20多年來，上海的老年人口迅速增長，人口老齡化程度已居全國各省市之首。2005年全市65歲及以上老年人口已超過203萬。在總和生育率(2004年為0.8)低于更替水平，戶籍人口自然變動從1993年起連續(xù)十幾年呈現(xiàn)負(fù)增長的情況下，上海只有通過引進(jìn)大量青壯年移民，才能緩解人口老齡化的壓力，改善人口結(jié)構(gòu)的失衡狀態(tài)，保持城市的可持續(xù)發(fā)展。

移民是文化的載體，移民遷居上海，自然也把遷出地文化帶入上海。因此，多元異質(zhì)人口大量集聚上海的過程，在改變上海人口結(jié)構(gòu)的同時，還會改變上海的社會結(jié)構(gòu)，社會與文化變得多元化。一般說來，移民與原住民相比更容易接受新思想、新觀念和新技術(shù)，更具有開拓精神和

冒險意識，從而形成進(jìn)取、開放、兼容、先導(dǎo)的移民文化，并給當(dāng)?shù)厣鐣⑷胄碌幕盍Γ瑤韯?chuàng)業(yè)精神，

2推動城市經(jīng)濟與建設(shè)的發(fā)展

上海人口遷移具有明顯的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性特征，以勞務(wù)類、經(jīng)營類為主。從上海勞動力供求關(guān)系看，由于生育率下降，人口老齡化加速，本市居民新增勞動力已供不應(yīng)求，吸收使用外地勞動力勢在必行。尤其是上世紀(jì)90年代以來，上海出現(xiàn)時間最持久的經(jīng)濟增長，勞動力需求不斷膨脹。而且經(jīng)濟全球化加劇了競爭，為了降低成本，企業(yè)不得不雇傭價格低廉的外來移民。大量的青壯年移民的進(jìn)入，帶動了就業(yè)競爭和勞動力市場的發(fā)育，緩解了部分行業(yè)的勞動力的供需矛盾，促進(jìn)了上海工業(yè)，尤其是勞動力密集的制造業(yè)的發(fā)展。移民的遷入還加速了上海的資本積累，擴大了消費市場增強了購買力，刺激了經(jīng)濟需求和生產(chǎn)的發(fā)展。移民依靠自己帶來的技術(shù)和資本興辦企業(yè)和公司，成為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量。另外移民從事帶有自我雇傭性質(zhì)的非正式經(jīng)濟，如開辦餐館、雜貨店、理發(fā)店等，也直接和間接地創(chuàng)造就業(yè)崗位，繁榮了上海經(jīng)濟。

人口遷移對城市公共服務(wù)具有重要意義。從農(nóng)村涌入城市的移民，不但是城市建設(shè)的一支重要力量，而且移民數(shù)量的增加，使得政府和城市規(guī)劃部門不得不將移民作為城市發(fā)展規(guī)劃的重要參數(shù)納入城市規(guī)劃，從而改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，擴大城市規(guī)模。當(dāng)然，外來流動人口的大量涌入在給城市的發(fā)展注入活力的同時，也會加劇移民與原住民在經(jīng)濟利益、文化觀念上的沖突，沖擊原有的文化，甚至導(dǎo)致犯罪率、失業(yè)率上升的現(xiàn)象。如果相應(yīng)的公共服務(wù)、公共配套設(shè)施跟不上，還會影響整個城市的可持續(xù)發(fā)展，影響全體市民的生活質(zhì)量。

3增強城市創(chuàng)新與競爭能力

對于自然資源匱乏，尤其是土地和非再生資源的開發(fā)已幾近極限的上海來說，21世紀(jì)初，上海的發(fā)展將從趕超型戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向綜合競爭力戰(zhàn)略，人才資源的開發(fā)與利用已成為經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略中的一個制高點。上海要崛起成為新的國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一，除了依靠必要的物資投入外，還必須在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基礎(chǔ)上，加強人才資源的投資與開發(fā)，加緊培養(yǎng)和吸納緊缺急需的高級人才，形成一支能夠適應(yīng)國際競爭的一流人才隊伍。

實際上，高技術(shù)移民的劇增成為全球化的一個突出的現(xiàn)象。一個高技能人才的國際勞動市場正在形成。先進(jìn)國家利用各種手段和優(yōu)惠政策吸引高技能和商業(yè)移民，越來越多的商人和專業(yè)人員為了獲得更高的報酬和更合適的發(fā)展到國際勞務(wù)市場上尋找工作。上海可通過移民建立人才高地，為促進(jìn)城市新經(jīng)濟發(fā)展，提供人才儲備和自主創(chuàng)新的源泉，并依托人力資本積累逐步將經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y本依托型的經(jīng)濟增長方式，實現(xiàn)城市的快速發(fā)展和持續(xù)發(fā)展。

4提升城市國際化水平

隨著上海的崛起和快速發(fā)展，上海迫切需要融入世界經(jīng)濟和全球城市網(wǎng)絡(luò)，走向國際化是上海的必然選擇，國際化大城市需要國際化的人才，因此外國人的多少成為衡量城市國際化的重要量化指標(biāo)。雖然20世紀(jì)90年代以來，上海成為中外投資者的樂土，眾多的跨國公司在上海建立地區(qū)性總部，隨之而來的是大批境外人士的涌入，但上海常住人口中真正定居的外國人口依然很少，比起國際大都市外籍人口的最低比例(關(guān)于國際大都市中外籍人口的比例，國際上存在著5％、8％、15％和20％等四種不同的說法)還差很遠(yuǎn)。因此，僅從移民國際化這一國際城市的重要特征來看，上海離國際大都市還有很大距離。根據(jù)建設(shè)世界級城市的要求，上海要抓緊引進(jìn)一批建設(shè)世界級城市急需的海外人才，引領(lǐng)上海進(jìn)入國際競爭大循環(huán)。這不僅對上海本身城市的經(jīng)濟、科學(xué)、文化的發(fā)展和社會的進(jìn)步會產(chǎn)生重大的作用，而且對全國的經(jīng)濟社會發(fā)展將產(chǎn)生積極的影響。

(責(zé)任編輯：陳曉東)