城市規模約束：城市化可持續發展的新視角

程俐驄

摘要：我國城鎮化處在加速時期，更應該重視城市化的可持續發展，在人口、土地、水資源之間達到合理配置，以可持續發展戰略指導城市化實踐，廣意義的城市化符合可持續發展。廣義的城市化理解不僅僅是城市人口的比重問題，還包括基礎設施、土地、就業方式、產業結構等方面的城市化問題。城市人口規模是確定城市規模的重要依據，傳統的人口規模預測方法遇到了城市化可持續發展的挑戰。要注重生態承載力和環境容量的約束，把城市人口規模建立在資源承載力基礎上，實現區域“生態—經濟—社會”三元復合系統的最佳耦合發展，使城市更加適合可持續發展的要求。

關鍵詞：城市化；可持續發展；城市規模約束；人口規模；資源承載力；水資源承載力

中圖分類號：F291.1文獻標識碼：A文章編號：1009-3060(2009)02-0023-07

我國的城市發展過去過多關注城市規模，以人口規模和用地規模為主，忽略城市的經濟社會環境協調發展，具有一定的片面性。人們在反思傳統工業化教訓中提出了可持續發展。構建和諧社會，貫徹科學發展觀，推進城市化進程中要繼續體會和貫徹可持續發展的操作性意義。可持續發展與廣義的城市化理解是一致的。廣義的城市化理解不僅僅是城市人口的比重問題，還包括基礎設施、土地、就業方式、產業結構等方面的城市化問題。可持續發展必須考慮環境容量，都市圈或者城市的發展是有限制的，最主要是由水資源來限制。實現可持續發展，在推進城市化的進程中，對城市未來人口規模的估計應有一個客觀的標準和限度。應當從能夠保障城市長期發展的目標出發，對土地資源、水資源、能源和環境等城市發展的基本要素進行綜合分析，根據資源和生態環境的承載力，研究合理的城市人口和建設用地規模。

城市的發展不僅僅是規劃問題。規劃之后還有城市整頓問題，因為城市發展會偏離規劃所預見的狀況。因此，發達國家在上世紀80年代提出城市整頓的概念，目的在于調整人口在郊區和市區的分布。城市規劃與城市整頓都是政府實現城市管理的公共政策，規劃過程實際上是對理想人口目標的一種選擇，是對政策措施的一種修改，以把握城市整頓，使之順利進行。在整頓工作展開后出現副作用時，又是對理想結果的一種調節，使其達到預定目標。由于城市發展變化的原動力涉及居住人口，因此，必須對人口特點進行一系列的預測，另外，還必須充分重視城市的其它變化，如市中心、近郊、遠郊的房價和工業、商業、交通運輸、辦公地點、郵電通訊等等。當城市需要發展基礎設施和人們渴望充足的社會服務和物質服務并存時，有限的投資需要在整頓城市和發展城市兩者之間做出抉擇，城市規劃和城市整頓都受人口規模的約束，而人口規模又受資源的約束。重視這些約束條件，才能尊重自然，實現可持續發展。

一、城市化發展

城市化或城鎮化是我國一項國家戰略，二者都是農村人口向城市或城鎮轉移，城市化是社會經濟發展的必然結果，它是指人口向城市聚集、城市規模擴大以及由此引起一系列社會經濟變化的過程，城鎮化是指在經濟發展過程中，人口不斷由農村向城鎮地區集中的過程，最主要的表現為城鎮人口數量和比重的增長。本文對二者不作嚴格區分。

城市化到城鎮化概念的轉變，反映了發展觀的轉變，城市化的實質是經濟、社會和空間結構的變遷過程。城市化概念的變化反映了城市化發展本身的變化，從關注經濟的發展到重視生活方式的轉變和文明的變遷，從強調城區的集中建設到主張都市帶的協調發展，從強調城市工業文明取代農業文明到主張城鄉文明相融合等。進而，與新型工業化相對應，人們提出了新型城市化戰略，以科學發展觀為指導，強調以人為本的全新的城市化戰略，其核心是提高城市化的質量，促進城市化健康發展。城鎮化是一個國家經濟結構、社會結構和生產方式、生活方式的根本性轉變，涉及產業的轉型、核心產業的成長、城鄉的社會結構的全面調整以及龐大的基礎設施的建設，資源、環境的支持以及大量的立法、管理、國民素質提高等等方面，它必然是長期的積累和長期發展的漸進式過程。

自1990年代以來，我國在城鎮化速度方面大幅度超過西方發達國家。西方發達國家城鎮化率從20％發展到40％用了幾十年至上百年，自40％的城鎮化率到今天的80％左右，又經歷了50—100年。我國1980年代到1990年代初，城鎮化率以每年0.6個百分點以上的速度增長，1990—1995年間，城鎮化每年提高0.52—0.53個百分點，1996—2001年間城鎮化水平每年提高1.43-1.44個百分點，2000—2005年間城鎮人口由4.56億增加到5.62億，增加了1.06億，每年22100多萬人。對未來中國城市化的進程，國外有更樂觀的估計。根據麥肯錫公司發布的題為《迎接中國十億城市大軍》的報告，到2025年，中國將有超過66％的人口生活在城市。中國的城市人口將于2025年達到9.26億，到2030年將突破10億。與此同時，城市規模迅速擴大。上海已成為全國人口密度最高和世界人口密度最高的城市之一。2007年上海全市常住人口為1858萬人，戶籍人口1378.86萬人，常住人口密度為2931人／平方公里，較之2005年2804人／平方公里城市人口密度增加了127人／平方公里。

面對這樣迅速的城市化進程和樂觀的城市化預測，需要冷靜考慮城市有沒有足夠的資源來承載這么多的人口，掌握好推進城市化的節奏，規避大城市的“城市病”。應該明確，城鎮化不是城鎮人口規模的簡單擴張，而是人口轉移、產業布局、城鎮布局、勞動力素質需求等綜合作用的結果。城鎮化要考慮到基礎設施的現代化、管理的現代化、生活方式的現代化等一系列的綜合體系，在關注城市化速度的同時，更應該重視城市化的可持續發展，在人口、土地、水資源之間達到合理配置。

二、城市化可持續發展

1可持續發展的含義

我國在城市發展方針上，經歷了消費型城市—生產型城市—工業化—企業化—城鎮化的調整歷程，過去過多關注城市規模，以人口規模和用地規模為主，忽略城市的經濟社會環境協調發展，具有一定的片面性，構建和諧社會，貫徹科學發展觀，與實施可持續發展密切相關。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。堅持可持續發展，就要求轉變發展方式，從傳統工業文明轉向新的生態文明，從“人是自然的主人”轉向“人是自然一員”。為此必須承認自然界本身具有發展權，即人類和自然界的其他要素都有生存發展的權利；人類社會的發展必須足夠充分地考慮自然成本，今天的自然資本過度喪失在將來也許花費數倍的代價也難以彌補。人類對發展行為要采取某種程度的自律，一是體現未來取向的代際平等，二是體現整體觀念的代內平等，即任何地區的發展不能以損害別的地區發展為代價。人們在反思傳統工業化教訓中提出了可持續發展。可持續發展的定義，即“可持續發展是在滿足當代人需求的同時，不危害后代人滿足需求能力的發展”已被人們理解和接受，在城市化進程中需要繼續體會和貫徹可持續發展的操作性

意義。

2可持續發展對城市化的啟示

用可持續發展理念來指導城市化實踐，至少有這樣幾點啟示：

首先，城市的聚集效應聚焦可持續發展的成效。可持續發展是全球戰略，單靠一座城市是難以實現的，但是城市的聚集效應，可以集中力量率先示范，把可持續發展從理念變成現實中的樣板；反之，同樣由于城市的聚集效應，如果城市不遵循可持續發展，會成為生態環境受破壞的重災區。

其次，都市圈是實現可持續發展的基礎空間。正因為單靠一座城市難以實現可持續發展，因此要樹立區域觀念。“十一五”規劃提出堅持大中小城市和小城鎮協調發展，并首次提出“城市群”戰略，樹立區域思維。根據周一星的研究，都市區是由一定規模以上的中心市及與其保持密切社會經濟聯系、非農業活動發達的外圍地區共同組成的具有城鄉一體化傾向的城市功能地域。

第三，按照江河流域治理環境。城市能夠容納多少人口，單看一個城市，是由城市土地規模決定的，但是把城市放在一個區域范圍來看，就要考慮環境容量，尤其是水資源的承載力。城市發展與江河水系關系密切。在水運時代，城市沿江河而建，當公路、鐵路等現代交通運輸方式逐漸取代水運，城市對河流的功能依存度降低。隨著城鎮化進程加快，河流水系往往成為城市空間拓展和結構調整的主要障礙。我國人均水資源擁有量2200m³，只是世界平均水平的1/4。很多河流開發利用率超過30％的國際警戒線，遼河、淮河、黃河地表水資源利用率分別為62％、60％、56％，海河接近90％，生態用水被大量擠占，環境容量很小。為了擴大城市規模，容納更多的人口，從外地引水進城，會破壞原有的天然水系和生態。

防治江河水系污染，只從一座城市來抓是不夠的，通常是上游污染獲得經濟效益，下游治理投入治污成本，承擔損失，應該加強流域治理，按照江河水系劃分治理區域，而不是按照現有的行政區劃，或者說，劃分行政區劃時應考慮江河水系。同樣，都市圈的形成，除了行政合作的因素之外，也離不開自然條件，按照流域形成都市圈，有利于把環境污染這樣的負面外部性問題內部化。

第四，廣義的城市化符合可持續發展的要求。廣義的城市化理解不僅僅是城市人口的比重問題，還包括基礎設施的城市化、土地的城市化，人口的城市化、就業方式的城市化、產業結構的城市化等等。基礎設施的城市化，越是現代的基礎設施，表明城市化水平高；土地的城市化，在城市的擴大中把原始的耕地改變成建設用地；人口的城市化，農村人口向城市轉移；就業方式的城市化，是人口的就業從第一產業農業向第二、第三產業轉移；與此相聯系是產業結構的城市化，即在產業結構中第二、第三產業比重提高。提高城市化水平，應該在基礎設施、土地、人口、就業、產業結構等方面得到協調發展。

本文認為，這幾個因素在城市化中的作用有主次和因果關系，城市化的原動力是人口就業方式的改變：從第一產業向第二、第三產業轉移，城市化水平應該由經濟發展水平和就業崗位的增加來決定，否則，人為加速城鎮化，會造成虛假城鎮化和貧困城鎮化。城市化最基本的制約因素是土地資源和水資源，其中水資源是最主要的制約因素，加速城鎮化，要在城鎮建設用地、就業崗位和資源環境支撐能力等因素之間達到均衡。

三、實現城市化可持續發展

1城市人口規模預測

(1)城市人口規模的重要性

城市人口是劃分城市的標準之一。城市是人口高度集中的地區，什么樣的地區可以劃定為城市，其中一個參照標準是人口。國際上劃分城市的標準中，有人口規模標準，也有人口密度標準。人口規模標準，即以人口的聚集程度和數量為標準。人口密度標準，即以單位地域空間內聚居的人口密度來劃分城市。人口密度通常用每平方公里的人口數量來反映，表達了人口和土地之間的數量關系。一般來說，在城市土地規模一定的條件下，城市規模人口越大，則人口密度越高。

城市人口比重衡量城市化水平。城市人口占總人口的比重是衡量城市化水平的一個標志。2006年城市人口比重世界平均40.2％，中國41.3％。

城市人口確定城市規模。城市規模與人口規模、用地規模兩個因素相關，通常是以人口規模作為城市規模等級的劃分標準。

城市人口有向大城市聚集的趨勢。當今，世界上約有3。億人口住在城市地區，在北美、歐洲和拉丁美洲75％以上的人口居住在城市，預計到2015年，世界上人口百萬以上的大城市會達到564個，將有16億人居住在人口超過百萬的城市里，有6.22億人居住在人口超過500萬的城市里。到2025年，中國將出現221個100萬人口的大城市，23個500萬以上人口的大城市，以及北京、上海、廣州、深圳、天津、武漢、重慶和成都等8個人口超過千萬的巨型城市。

正因為城市人口的重要性，在規劃實踐中人口規模預測成為規劃工作的一項重要依據。如何確定人口規模，有不同的人口統計口徑，經常會各取所需，各有側重。

(2)城市化“倒推”法的缺陷

城市化是一個客觀的、必然的歷史過程。當人們認識到這一點之后，在工作實踐中進行有意識的安排，主要用行政手段來實現人口城市(鎮)化，在規劃工作中采取按照未來城市化目標倒推的方法，來確定城市人口規模，例如，上級規劃確定未來年份城市化率要達到目標，那么，下級城市就將目標城市化率減去現有城市化率的余額分攤到各個年份，計算出每年該城市人口規模。但是，城市化不僅僅是人口的城市化，如上所述，對于城市化的理解有多種角度，而人口城鎮化取決于三個因素：人口自然增長、人口機械增長和人口外延增長，但是這三個因素并不一定是正值。一是城市內部人口的自然增長。人口自然增長率是人口出生率和死亡率之間的差額。只有在城市人口自然增長率是正值，并且高于農村時，才能提高城市化率。二是農村人口向城鎮遷移所造成的機械增長。人口機械遷移，是指規劃區內戶籍人口戶籍的遷入、遷出變化，如人口遷入大于人口遷出，是人口機械正增長；反之，是人口機械負增長。三是城鎮行政區劃的變更形成的人口外延增長。人口外延增長，是指原來屬于鄉村范圍的人口聚集點成為獨立的城市，或原有城市的擴張使其鄰近的一些農村包容在城市范圍內。而這些地區人口的就業可能仍然在第一產業。我國人口城鎮化主要是靠人口機械增長和人口外延增長兩種因素推動的。人口機械增長受戶籍制度的制約。戶籍制度是我國人口遷移流動政策的核心，我國對戶籍制度進行了不同程度的改革嘗試，一些附加在戶籍制度上的“特殊利益”正在被逐漸剝離，突出強調城鄉統籌就業，積極推進勞動力移民在社會保障各方面配套改革，從而加快了鄉村人口向城市流動。人口外延增長由于行政區劃的變更把原先的農村地區劃人城市，使統計意義上的城市人口增加，

(3)人口數量回歸法

人口數量回歸法是通過統計歷年人口數量，計算平均每年人口增長率。按照增長率推算未來人口規模。這種傳統的人口預測方法遇到了挑戰。

首先，是按照什么口徑統計現有人口。過去按照戶籍人口統計，但是現在戶籍人口不能反映城市

人口現狀，因為，在市場經濟條件下，人口作為資源是可以流動的，有流出人口、流入人口，除了戶籍人口遷移之外，還要估算規劃區內常年流出人口，即外出打工就業、但戶籍仍在原籍的流出人口數量。這個數據缺乏統計資料，需要進行實地調查走訪才能獲得。因此，當地常住人口的計算公式為：

當地常住人口一總戶籍人口十機械遷入人口一常年流出人口

按照這個公式來統計，從當前來看，并不是所有的城市，人口都趨于上升，有些城市，尤其是郊區城鎮，人口是趨于下降的。

其次，從對城鎮化的理解來看，城鎮化水平以城鎮人口占總人口的比重來衡量。但是，怎樣統計城鎮人口?是市區人口還是非農人口?城鎮人口的統計主要依托城鎮行政建制和戶籍統計，所以，城鎮行政區劃(城鎮設置、城鎮地域范圍)的變化，直接影響城鎮人口的統計，進而影響城鎮化水平，市區人口／總人口(城市化)與非農人口／總人口(非農化)兩種計算口徑下的人口城鎮化水平差別很大。”城市化滯后于非農化，也就是以戶籍計算的非農業人口滯后于以在第二、三產業就業統計的非農業人口，這是我國現階段的一個特征。這種城市化意味著大量的非農化和工業化是在中心城市以外進行的。所以，通過城鎮的發展來推動城市化是今后的一個方向。

由此可見，傳統的人口預測方法雖然很快達到了城市化指標要求，但與此同時產生就業難的問題；人口規模預測缺乏客觀依據，城市規劃要求的人口指標和土地指標輪番上漲，未來的指標在規劃完成之后不久就突破，導致現實中城市化表現為在土地、人口、基礎設施之間輪番提升；城市人口增長的同時也帶來了一些壓力，如土地和空間發展、資源和污染、高技能勞動力和人才的短缺等。因此，要按照生態、水資源承載力，來約束城市人口的規模。

2自然資源承載力約束城市人口規模

(1)生態承載力

生態承載力是指生態系統通過自我維持、自我調節，所能支撐的最大社會經濟活動強度和具有一定生活水平的人口數量。

生態系統在能量供給和廢棄物吸納方面存在某種極限，而要想實現可持續發展的目標，意味著我們要將人類的活動限制在地球“生態承載力”的范圍內，傳統經濟發展模式的主要問題在于忽視了自然資源的有限性，將經濟的發展建立在資源的無限消耗上，從而破壞了自然生態平衡，出現嚴重的環境問題，并最終成為經濟發展的“瓶頸”。生態環境是人類生存非常重要的依托和支撐，不僅要重視水、空氣、土地、資源等可視的環境，而且要重視地質環境及其可能造成的災害對人類安全的威脅。

生態承載力研究主要目的是利用生態承載力理論對規劃區的可持續發展現狀進行分析評價，為規劃區的保護與發展規劃提供依據。技術路線以生態承載力理論為基礎，以地理信息系統的遙感技術為手段，對城市或區域的生態壓力、生態承載力、生態承載壓力進行分析評價，這里主要分析水資源和土地資源的承載力。

(2)土地資源承載力評價體系

在規劃實踐中，人口規模、土地規模是確定各項指標的重要依據。通常是只要高估城市人口規模，就可以擴大城市建設用地規模。因為我國城市建設用地是根據《城市用地分類與規劃建設用地標準(GBJl37—90)》來確定的，人均建設用地指標按照《標準》主要以人口為依據，一般編制城市總體規劃確定城市用地規模時，也是先確定城市人口規模，然后根據現狀水平結合《標準》確定用地規模。這就導致近幾年我國城市數量減少，城市建設用地增加，我國城市數量2001年862個，到2006年減少到656個，城區面積16.7萬平方公里。市建設用地面積從2001年的14萬平方公里上升到2006年的3.2萬平方公里。城市人均占地已經達到110—130m²，占用大量的優質耕地。而東京人均用地只有78.7m²，香港特別行政區人均建設用地才35m²，仍然保持了很高的生活質量、居住環境水平和城市競爭力。我國耕地只占全國國土面積的13％，優質耕地只占全國耕地的1/3，主要分布在目前建設用地最多的東南部地區。為了保證國家糧食安全，到2010年必須守住18億畝耕地的底線。因此需要評價土地資源承載力。

根據生態系統結構特點，構建三層次的土地資源承載力評價體系。

第一層次評價土地的生態壓力，是指單位面積生態系統現所支撐人口規模所需的生態生產用地面積，屬于生態壓力評價，生態壓力評價體系是從生態足跡計算方法轉化而來的。生態足跡是指能夠持續地提供資源和消納廢物的，具有生物生產能力的地域空間，它從具體的生物物理量角度來研究自然資本消費的空間，生態足跡計算模型是從需求方面計算人類發展所需的生態空間，將其與地球生態系統可供給方面計算的土地資源承載力比較，可評價研究對象的生態可持續發展狀況和空間，若土地資源承載力大于生態足跡，則處于持續狀態；若兩者相等，則處于平衡狀態；若小于生態足跡，則處于不可持續狀態。

第二層次評價土地本身所具有生態服務能力，即土地資源承載力或生態容量，是指單位面積生態系統所能提供的生態生產用地面積，屬于生態承載強力評價。

第三層次基于生態系統本身生態承載能力與現狀生態支撐生態壓力的平衡評價，其值是生態壓力與土地資源承載力之比，屬于生態承載壓力評價。生態承載壓力評價是為了評價研究對象的生態壓力是否超出了土地資源承載力。

按照這樣三個層次對規劃區不同地形地區進行土地資源承載力評價，可以判斷人口分布狀態是否合理。

(3)水資源承載力評價體系

首先搞清楚規劃區水資源基本情況，包括年降雨量、年平均蒸發量、干燥度、屬干旱、半干旱半濕潤還是濕潤地區，全區人均占有水量(包括可利用與非可利用水資源)與全國和世界的水資源人均占量水平進行比較。

然后，從供給和需求量方面進行分析，判斷規劃區水資源總體狀況。

從規劃區水源的供給來看，主要來源于降水、過境地表水與地下水，經統計得出全區的水資源總量。

從規劃區水資源的需求來看，有五個方面的分配去向：生態環境需水、居民生活耗水、工業生產耗水、農業生產耗水、地下水補充。將這五個方面的水資源需求分為三個層次：

第一層次是生態環境需水承載力評價。生態環境需水是指自然生態系統健康穩定發展基本用水，它是流域自然生態系統可持續發展水資源最低保證量。是生態系統健康存在的水資源支撐底線，是三個層次評價中水資源承載力標準最低的一個層次；

第二層次是流域綜合需水承載力評價。流域綜合用水是指流域自然生態系統與人工生態系統健康穩定發展的基本用水，這也是一般情況下流域可持續發展的用水標準，它同時考慮到自然、人工雙系統的用水。人工系統用水主要包括居民生活用水與工業生產用水；

第三層次是區域生態戰略用水承載力評價，區域生態戰略用水承載力評價是基于本流域自然、人工生態系統雙層系統健康穩定發展基本用水的條件下，區域生態系統對泉域地下水貢獻的承載能力評價。

在此基礎上，根據水系，把規劃區分為不同區域，逐個評價各區域三層次的水資源需求狀況，

(4)水資源和人口預測的關系

①人口數量預測以流域綜合用水承載力評價體系為依據

承載現有人口需水量的能力一規劃區可利用水資源量／綜合用水量

當承載現有人口需水量的能力>1，表示水資源承載力有余，可以適當增加人口；當承載現有人口需水量的能力<1，表示水資源承載力不足，應當控制或減少人口。

規劃區可利用水量應當考慮未來為都市圈中心城市承擔的總需水量的比例。

例如，2020年長清區要承擔濟南市總需水量的30％，所以，

規劃區可利用水資源量一規劃區水資源來源總量一濟南市總需水量的30％；

綜合用水量也是一般情況下流域可持續發展的用水標準，它同時考慮到自然、人工雙系統的用水。人工系統用水主要包括居民生活用水與工業生產用水。居民生活用水總量，以國家人均用水標準來確定全區農業人口與非農業人口的耗水總量。工業生產用水總量根據同類城市工業用水與城區居民用水總量之間的關系，確定工業用水為城區生活用水的兩倍。

②人口分布調整主要根據水資源承載力分析結果為依據，分別確定控制遷入地區、限制人口遷入地區和人口遷入地區等。

③根據地勢坡度確定不同的人口控制政策。

(5)土地、水與人口規模的關系

①現狀土地資源承載人口規模與土地資源實際可承載人口規模比較，得出現狀土地超載人數；并分區進行評價，得出各區土地能承載的人口和超載程度。

②現狀水資源承載人口規模與水資源實際可承載人口規模比較，得出水資源超載人數；比較水資源超載人數與土地資源超載人數；并分別對全區和分區域進行評價，得出各區水資源可承載人口和超載程度。

③綜合分析，確定不同時期規劃區人口控制的目標和步驟，分階段實施，最終實現規劃區“生態經濟—社會”三元復合系統的最佳耦合發展。

四、結論

土地規模和人口規模是確定城市規模的兩個重要依據，二者處于“水多了加面，面多了加水”的輪番增長中，在推進城市化可持續發展的進程中，對城市未來人口規模的估計應有一個客觀的標準和限度。土地、水、能源、環境是城市發展的基本保障，也是城市發展的“瓶頸”制約。生態、水資源承載力是城市和都市圈發展的首要制約因素。不能超越資源、環境的承載能力和發展條件，盲目擴大城市人口規模，應當從能夠保障城市長期發展的目標出發，對土地資源、水資源、能源和環境等城市發展的基本要素進行綜合分析，根據水資源和生態環境的承載能力，研究合理的城市人口和建設用地規模。