對虎林市虎林鎮農村土地流轉與規模經營的調查與思考

張　紅

虎林市虎林鎮位于城郊，農業人口13351人，耕地面積8.3萬畝，人均耕地面積少，耕地土地流轉面積1436畝。規模經營的有72戶，經營面積10751畝。

一、土地流轉及規模經營存在的幾個問題

第一，農民的土地可以變成資本。這使得離開農村去城鎮務工或經商的農民通過轉讓土地獲得補償，有利于他們在城市安家立業。

第二，在家務農的農民可以有更多的土地耕種，增加了收入。

第三，對于老弱病殘的農戶，他們將耕地流轉，可以獲得穩定的收入，減輕了村集體的負擔。

同時，這一政策也將不可避免的帶來一些弊端。這主要體現在以下三個方面：

第一，農民通過轉讓土地雖有現金收益，但由于他們大多沒有一技之長，在城鎮務工一旦失業，其賴以生存的土地也不復存在，將失去生活的退路。在給予他們相應的社會保障之前，將他們在農村生活的退路斷掉，會給社會穩定埋下隱患。

第二、隨著國家政策的不斷調整，對于失去土地的農民將會造成不同程度的損失。使貧富差距越來越大。

第三，農戶的土地自由流轉有時會給發包方即村集體制造麻煩。農戶私自流轉，不經發包方備案，日后發生糾紛很難處理。

目前通過我鎮調查的情況，認為轉包和轉讓比較適合農民耕種土地。虎林鎮大部分的村位于郊區，人多地少，大多農戶對于種地不感興趣，認為收入太少，紛紛將承包地轉包、轉讓，既解決了收入又使自家的承包田不荒蕪。

在土地流轉及規模經營中存在以下問題：

（一）土地流轉程序不規范。目前沒有規范的土地流轉機制，小面積、小規模的流轉，特別是農戶之間的轉包、互換，基本采用“口頭協議”的方式，私下進行的自發性流轉，沒有遵循一定的程序和履行必要的手續。調查中發現。有80%的流轉雙方當事人都采取口頭協議或第三者證明的方法流轉土地承包經營權，沒有簽訂書面流轉合同，有20%的流轉雙方雖然已經簽了書面合同，但由于合同不規范，常發生流轉合同糾紛。同時由于沒有采取競價流轉的方式，流轉的土地沒有實現承包價格最大化，影響了農民收。義和村一村民翟某將承包地3畝口頭承包給了王某，稅費改革后，翟某想要回自己的承包地，雙方互不相讓，王某認為當時流轉時，村會計為了收稅費方便，已將翟某賬上的名字更改為王某，王某認為流轉成立，而翟某以無證據為由要收回此地。將多次調解都未達成一致。此糾紛給村集體造成了很大的負擔。西崗村陳某與親屬劉某互換了耕地10畝，陳某將換到的承包地口頭交給了劉某耕種，后期陳某要回了6畝地，還有4畝地在劉某手中。二輪土地承包時村集體將4畝地填寫在了劉某的土地使用權證上。稅費改革后，陳某多找到劉某要回承包地，但劉某拒絕給陳某。因當時沒有書面證據，只有分地的小組長能夠證明，造成陳某多次上訪，影響極壞。

（二）農民對土地流轉認識不足，顧慮較多。主要表現為有些農戶認為種地不但不交農業稅，還可以獲得一定數量的農業補貼，覺得棄之可惜；部分農戶怕喪失土地經營權，缺少就業門路，因此部分農民外出打工后，寧愿土地荒蕪也不愿轉包出去；怕流出的土地收益（承包費）難兌現。加上農民的小農經濟等意識較嚴重，還有極少數的農民寧愿粗放經營，也不愿將土地流轉出去。在稅費改革前，有很多農民將承包地流轉，稅費改革后，這些農民紛紛要回自己的承包地。而大多農民已無能力和精力耕種。但他們也不愿意流轉，擔心日后政策有新的變化。

（三）土地流轉難。農村土地能否進行流轉，在很大程度上取決于農民的就業問題能否得到解決，能否有穩定、可靠的非農收入。而我鎮當前農村勞動力轉移以在城內就業和外出打工為主要方式，但這部分農村勞動力轉移往往只是有一定文化知識和勞動技能的的青壯年，其他家庭成員仍居住農村，從事農業生產，他們依靠承包地收入維持基本生活，如果沒有良好的、穩定的預期經濟收益保障，農民對土地的依賴性仍然較強。

（四）缺乏綜合服務組織。當前絕大多數地方沒有建立起土地流轉服務中心，土地供求信息渠道不暢，時常出現“要轉的轉不出，要租的租不到”現象。我鎮土地流轉尚處在自發階段，目前尚無流轉中介組織，更未形成統一規范的土地流轉市場，流轉信息傳播渠道少而不暢。多數情況是農戶自己聯系流轉土地。同時由于對流轉合同進行指導和管理的不到位，延緩了土地流轉進程，影響了土地流轉的規模和效益。

二、加快農村土地流轉及規模經營的對策及建議

（一）進一步加大對有關法律、法規、政策和土地流轉、規模經營、增加收入等好的典型和成功經驗的宣傳力度，教育引導農民轉變觀念，幫助農民讀懂政策，講清道理，算好經濟帳，引導農民自愿流轉承包土地。在土地流轉時必須兼顧雙方利益，合理確定價格。宣傳土地規模經營的先進典型，注重用活生生的事例啟發農民。

（二）規范土地流轉行為，妥善處理撂荒土地。農村土地流轉涉及農民的切身利益，流轉必須規范有序地進行。全面建立農村土地流轉登記制度，由村委會備案，鄉鎮土地承包管理部門登記，使流轉管理工作正常化、規范化。具體規范土地流轉原則、形式、審批程序、流轉期限等，以使農村集體和個人有法可依，有章可循；集體土地的發包、出租，必須由村級集體組織統一進行，農戶不得私下進行。以委托方式流轉的，應由承包方出具土地流轉委托書。集中連片流轉的，對個別不愿流轉的農戶，要做好深入細致的工作，在不影響其承包權益的前提下，可通過土地調整、互換、置換等辦法解決。要加強土地流轉工作的程序、服務、監督和管理，防止以土地流轉為名，擅自改變土地的農業用途。全面梳理已流轉土地，手續不完備、合同條款不齊全的，要盡快補全。

（三）堅持因地制宜分類指導。充分發揮城郊鄉鎮的地緣優勢，引導農民集中土地資源，積極發展生態農業、高效農業；依據各村產業特色，引導農戶向種養大戶有償轉讓土地經營權，壯大特色產業規模。同時，積極引導同村同組農戶以互換形式加快土地集中，改變目前土地布局過小、過散、過亂的現象，切實提高耕種效率。

（四）加快推進農村富余勞動力轉移。堅持以轉移農民、減少農民促進農村土地流轉。繼續堅持招商引資，加大項目建設力度，擴張企業規模，增加就業崗位，鼓勵企業更多地吸納當地農村勞動力就業。大力發展新型服務業，加強農村勞動力職業技能培訓，提高農民轉移就業的能力。

（五）逐步完善農村社會保障機制。加大對農村社會保障的財政投入力度，探索建立農村人口養老保險制度，進一步擴大新型農村合作醫療制度覆蓋范圍，加快解決60歲以上和已喪失勞動能力人員的社會保障問題，讓他們放心地流轉土地。

（六）在土地規模化經營過程中，只要我們采取切實可行的措施來保障農戶的利益，不僅不會受到農民的阻撓，而且會得到廣大農民的擁護。

（七）為推動土地規模化經營的進程，各地應當在國家法律即土地承包法的框架內建立適合當地的土地流轉機制。土地流轉機制不是強制政策，而是促進土地集中經營的合理措施。

（八）充分發揮政府和村集體的職能。在發揮市場調節職能的同時，必須充分重視政府和村集體的職能。政府要從規范管理、信息公布、政策扶持、加強服務等方面做好工作，在土地流轉中擔負起組織、協調、服務的職能。政府應在財政預算中安排一定額度的土地流轉和規模經營專項扶持資金，用于鼓勵農民土地流轉、培育規模經營主體、建設鎮、村土地流轉服務組織。各涉農扶持項目應向土地流轉度高、規模經營好的地方傾斜。