公安機關繼續盤問的適用若干問題探討

趙新立

摘要：“留置”就是“繼續盤問”，兩者內涵一致。從性質上來看，繼續盤問作為公安機關行政執法的一種手段，是一種行政強制措施。把握繼續盤問適用對象主要涉及對“違法犯罪嫌疑人”和“四種情形”的理解。應當將情形之一的“被害人、證人控告或者指認其有犯罪行為的”中的“證人”修訂為“知情人”。立法應當明確“帶至行為”的法律性質是一種獨立的行政強制措施，強調“帶至行為”過程中不能使用武器、警械。被繼續盤問人可以提起復議和行政訴訟。

關鍵詞：繼續盤問；公安機關；強制措施；帶至行為；救濟

中圖分類號：D631文章標志碼：A文章編號：1002-7408(2009)04-0081-03

繼續盤問，是公安機關的人民警察為了維護社會治安秩序，對有違法犯罪嫌疑的人員當場盤問、檢查后，發現具有法定情形而將其帶至公安機關繼續進行盤問的措施。《人民警察法》第9條對繼續盤問作了明確規定，此后，“公安機關適用繼續盤問在實踐中出現了一些問題，這些問題不僅敗壞了公安機關的聲譽，而且侵犯了公民的合法權益，人民群眾反映強烈。”為此，公安部制定了《公安機關適用繼續盤問規定》(以下簡稱《繼續盤問規定》)，從嚴控制適用繼續盤問。實踐證明，這一規定對于公安機關合理、規范地適用繼續盤問，有效打擊違法犯罪活動，維護社會治安秩序起到了重要作用。但是，無論在理論上還是在實踐中，繼續盤問的適用仍然存在一些有爭議的問題，需要我們去探討。

一、繼續盤問的法律性質分析

由于欠缺明確的法律定性，直到現在，無論在理論上還是在實際中，都產生了繼續盤問與相關行政手段和刑事強制措施的混淆。《繼續盤問規定》將留置統稱為繼續盤問，將留置室改稱為候問室。雖然《人民警察法》并沒有明確規定繼續盤問等同于留置，也沒有對繼續盤問和留置的法律含義予以明確，同時也沒有規定對繼續盤問人必須采取留置手段，但是，筆者認為，“留置”就是“繼續盤問”，兩者內涵一致，留置是對被盤問人進行繼續盤問所呈現的必然的客觀狀態。從性質上來看，繼續盤問作為公安機關行政執法的一種手段，體現了警察行政調查權，是一項行政強制措施。

學界有一種認識，認為繼續盤問和留置是兩種不同性質的法律行為，繼續盤問是一種警察調查權，留置是一種行政強制措施。這種觀念認為，繼續盤問是以限制公民的人身自由為手段，對被繼續盤問人進行留置以保證公安機關的審查工作得以順利進行的一種強制性措施，繼續盤問不能等同于留置，二者是內涵一致而外延不同的兩個概念，盤問是目的，留置是繼續盤問的手段和批準繼續盤問后所呈現的必然狀況。筆者認為，“留置”和“繼續盤問”實質上是對一個行為的兩種不同稱謂，公安機關只是依職權實施了一種調查行為，即繼續盤問，并沒有實施兩個行為，留置只是伴隨這種調查行為的一種客觀狀態。“留置”就是“繼續盤問”，這一點也可以從公安部法制局負責人答記者問中得到佐證：“繼續盤問，是法律賦予公安機關審查有違法犯罪嫌疑人員的一項強制性措施，實踐中被稱為‘留置。”

繼續盤問作為警察行政調查權，是一種行政強制措施。其一，從法理上來說，繼續盤問權的法律依據是《人民警察法》和《繼續盤問規定》，它們是行政法的組成部分；其二，繼續盤問職權的行使具有日常性，它是法律賦予公安機關在日常的治安行政管理過程中為維護社會治安秩序而行使的一種職權；其三，繼續盤問具備行政強制措施的構成要件，具有強制性、限權性、非處分性和臨時性的法律特征。繼續盤問不以被盤問人的意志為轉移，被盤問人必須無條件接受公安機關的盤問和審查。這種對公民人身自由權利的限制是暫時的，時間一般為12小時，最長不超過48小時。其目的是通過審查，排除或證實被盤問人的違法犯罪嫌疑，本身并無制裁性。最后，從公安實踐上看。繼續盤問作為一種獨立的具體行政行為，被盤問人如果認為公安機關對其采取此項措施侵犯了其權利，可以向上一級公安機關申請行政復議，還可以就公安機關及其民警違法實施的繼續盤問行為向法院提起行政訴訟。這些都充分說明了繼續盤問的行政強制措施屬性。

有一種觀點認為，因公安機關具有刑事司法和行政執法雙重職能，實踐中正確判斷公安機關執法屬性并非易事；而且繼續盤問的適用對象既可以是違法行為嫌疑人，也可以是犯罪嫌疑人，所以，繼續盤問應該是一種兼具行政性和司法性雙重性質的強制措施。還有觀點認為，繼續盤問的性質應根據繼續盤問后的情況區別看待，當繼續盤問后未作為刑事案件立案的，屬于行政強制措施；而作為刑事案件立案處理的，繼續盤問則被視作是對犯罪嫌疑人的調查，其被司法行為所吸收，屬于刑事強制措施。筆者認為，不能因為公安機關有雙重職能就將繼續盤問的性質界定為兼有行政性和司法性的雙重性，或者分情形而論可以定為刑事強制措施。繼續盤問有著嚴格的適用對象和條件，具有行政即時強制的特點。《繼續盤問規定》第9條明確規定，明知其所涉案件已經作為治安案件受理或者已經立為刑事案件的，不得適用繼續盤問。而且，從程序上看，雖然人民警察執行職務的行為，既可能發生在行政執法程序中，也可能發生在刑事執法程序中，但刑事立案是啟動司法行為的必經程序。刑事案件偵查必須經過立案這一法定程序后才能開始，即刑事強制措施的采用也必須經過立案這一法定程序。因此，繼續盤問不屬于刑事強制措施。從兩大法系國家情況來看，大陸法系國家警察依其權能分為行政警察與司法警察，盤查則屬于行政警察的行政職權之一；而英美法系國家對警察并無行政與司法之分。所以盤查也往往成為刑事偵查的前置程序而具有司法行為的屬性。我國盡管在實踐中，很多刑事案件都經歷了立案前的繼續盤問程序，但這并不能改變繼續盤問的行政強制措施屬性。

二、關于繼續盤問的適用對象、條件

《人民警察法》第9條和《繼續盤問規定》第8條對繼續盤問適用對象、條件作了明確規定，必須是經當場盤問、檢查后不能排除其違法犯罪嫌疑，且符合法定四種情形之一的違法犯罪嫌疑人。筆者認為，這里面主要涉及對兩個同題的理解：一個是“違法犯罪嫌疑人”，一個是“四種情形”。

“違法犯罪嫌疑人”應當是經當場盤查后的不特定、不確定的對象，而且這個對象是不能排除其違反治安管理和犯罪嫌疑的人員。“四種情形”，《人民警察法》第9條規定的有點抽象、模糊，為此，《繼續盤問規定》第8條作了具體解釋，已經非常清晰，很容易理解和把握。但是，筆者認為，情形之一的“被害人、證人控告或者指認其有犯罪行為的”，該款將指控者表述為被害人和證人欠妥，應當將“證人”修訂為“知情人”為宜。“證人”是個規范的法律用語，是訴訟階段的訴訟參與人。根據法律規定和司法實踐，共同犯罪案件中同案被告人，被告人的近親屬及辯護人等，是不能夠或不適合作證人的，但他們仍然可以向公安機關進行控告或指控。而且，訴訟程序尚未啟動，何來“證人”之說?反觀“知情人”，這是我們公安機關慣用的稱謂。其身份完全可以涵蓋“證人”之意。

關于群眾扭送到案的犯罪嫌疑人，以及從出租屋帶出的違法犯罪嫌疑人，對其是否可以適用繼續盤問，筆者認為，對于前者可以適用繼續盤問，而后者明顯不行。群眾扭送到案的犯罪嫌疑人，屬于“知情人”指控的情形，經當場盤查后，若能證實其有違法犯罪嫌疑，則可以立為治安案件或刑事案件；若不能證實，又符合“有違反治安管理或者犯罪嫌疑且身份不明的”，那么就可以適用繼續盤問措施，以便公安機關有必要的時間對被扭送人進行必要的調查。至于從出租屋帶出的違法犯罪嫌疑人，即便其有違法犯罪嫌疑，但不屬于“身份不明”的情形，不能適用繼續盤問，可以適用傳喚、拘傳等措施。此外，有人認為，對于在其沒有自由意志或無其他保護狀態下，該人的生命、身體有危險而有必要為其提供保護的，應當適用繼續盤問。筆者認為，若符合約束條件的，公安機關可以使用約束措施，但不管怎樣，公安機關都不能對僅需要保護的人適用屬于行政強制措施的繼續盤問。

學界有一種觀點，認為我國的法律法規應當對當場盤查和繼續盤問的證明標準作出規定，借鑒美國無證逮捕和無證搜查條件的證明標準，當場盤查適用“合理懷疑”的證明標準，繼續盤問適用“合理根據”的證明標準。所謂“合理根據”標準，就是近似刑事案件的立案標準。筆者認為，鑒于美國警察盤查的司法屬性，而我國的繼續盤問是公安民警的行政調查權，是一項行政強制措施，而且，我國《人民警察法》和《繼續盤問規定》對繼續盤問適用對象、條件已經作了詳細的具體規定，具有很強的合理性和可操作性，若再另搞一套，勢必會造成廣大公安民警無所適從。

有學者認為，“公安機關在執勤、巡邏等治安防范活動中，對發現的有犯罪嫌疑的人員的處置就可能有兩種選擇：一是直接立案，適用拘傳調查情況；二是先適用盤查留置調查情況，再立案拘傳。對于公安機關來說，顯然是后種選擇更受青睞。”筆者認為，此種情形下公安機關的選擇，關鍵是看犯罪嫌疑人的身份是否明確，若身份不明，就應當適用繼續盤問，反之，就不能適用繼續盤問，這才是正確的執法。所謂“身份不明”，主要是指嫌疑人未攜帶身份證或其他能證明其身份的證件，且不說明身份的；攜帶的身份證件系偽造或與其所交待的身份或體貌特征明顯不符，無法確定其真實身份的；嫌疑人自報的身份一時無法查明，等等。

三、“帶至行為”問題

根據規定，對需要繼續盤問的，公安民警可以將其帶至公安機關繼續進行盤問。筆者認為，這個“帶至行為”很有深入研究的必要，但是，迄今鮮有人問津。

其一，“帶至行為”如何定性。“帶至行為”是存在于對嫌疑人當場盤查與繼續盤問之間的一個環節，這個帶至公安機關的行為和過程，是連接當場盤查與繼續盤問的橋梁。顯然，將“帶至行為”看作當場盤問行為的組成部分，抑或是視為繼續盤問的范疇，都是不妥的。因此，它應當是屬于介于二者之間的一個獨立階段，是一個獨立的行政強制行為，有特定的適用程序和法律后果，如果嫌疑人認為“帶至行為”侵犯了自己的合法權益，那么就可以單獨申請復議或者提起行政訴訟。但這些需要立法的確認——立法應當明確“帶至行為”是一種獨立的行政強制措施性質，賦予現場民警決定權和執行權。已有學者認為，“將帶至行為認定為獨立的行政強制措施，有利于當事人獨立地行使救濟權，更好地保障自己的合法權益不受行政侵害，也更有利于加強對公安執法行為的監督。”

其二，“帶至行為”過程中能否使用武器、警械。“帶至行為”具有行政強制性，從法律后果看，其強制程度明顯大于當場盤查而小于繼續盤問。筆者認為，由于《人民警察法》未明確規定可以強行帶至公安機關，所以公安民警不能使用械具將被盤查對象強行帶至公安機關。即使被盤查對象拒不同意或拒不配合，除具有《人民警察使用警械和武器條例》第8條規定的情形外，對其不得使用警械或者武器。

其三，“帶至行為”的策略措施。依筆者看來，執法民警將拒不配合的被盤查對象帶至公安機關，需要講究一定的策略措施。既不能使用械具又必須把人帶到，執法民警該怎么辦?有觀點認為，可以借鑒強制帶離現場措施。實則不然，“帶至行為”的強制程度還遠未達到實施強制帶離現場的條件。但采取看護、扭送等限制人身自由的方式是可以的。這些需要公安民警認真進行總結，采取靈活的策略措施。

四、繼續盤問的法律后果與救濟

繼續盤問的結果可以與治安處罰程序、刑事訴訟程序相銜接。經過繼續盤問，公安機關可以做出如下處理：對有證據證明有犯罪嫌疑的，要立即移交給有關主管機關、部門立為刑事案件進行偵查；對已經證實具有違反治安管理行為，且事實清楚、證據確鑿的，應及時做出治安處罰決定；對有一定證據證明有違反治安管理嫌疑，但尚不夠治安處罰裁決條件的，應及時立為治安案件查處；已經排除違法犯罪嫌疑，或者經過批準的繼續盤問、延長繼續盤問時限屆滿，尚不能證實其違法犯罪嫌疑的，應當立即釋放被繼續盤問人。

《繼續盤問規定》第40條只明確了被盤問人有獲得國家賠償的權利，而對被盤問人能否提起行政復議和行政訴訟只字未提，即，沒有明確指出公民對公安機關對其實施繼續盤問不服能否提起行政復議、行政訴訟。筆者認為，公民可以享有的這些權利，在有關法律里已經規定得很清楚，《人民警察法》等沒有必要予以贅述。《行政復議法》第6條和《行政訴訟法》第11條賦予了被盤問人這些權利。需要明確的是，只要公安民警嚴格按照繼續盤問的情形合法地行使盤查權，即使繼續盤問結果沒有發現違法犯罪嫌疑，也不能認定公安民警的繼續盤問行為違法。

有學者認為，作為國家法律監督機關的檢察機關應當將盤查納入刑事檢察監督的視野，同時賦予被盤查人享有知情權、申辯權以及獲得法律幫助權、請求律師幫助權。還有人認為應當完善繼續盤問的事前救濟制度，包括一是建立留置盤查中的法律援助制度，被盤查人可以要求會見律師，律師有權在訊問時在場等；二是建立留置盤查中司法審查制度，未經司法審查，公安機關不得強行訊問等。筆者認為，構建繼續盤問制度的這些設想無疑是科學的、合理的，但制度的實施要考慮我國的現實國情。與社會文明發展相適應，法制建設是個過程，以我國現有的法治水平、警力資源和司法資源，要在短期內實現繼續盤問的這些事前救濟制度是不現實的。實際上，檢察機關已經加強了對公安機關適用繼續盤問的法律監督，如濟南市集中專項監督繼續盤問，“今年以來，該院集中開展了對公安機關適用繼續盤問情況的監督活動，結合偵查監督工作的開展，對辦案適用繼續盤問中發現的違法、違規問題和苗頭，提出糾正意見30余件。”況且，繼續盤問的實施除了外部監督機制外，還存在公安機關內部的監督制約，《繼續盤問規定》確立了嚴密的執法監督程序，對公安機關及其民警的每一項義務都規定了相應的責任，并加大了對違法違紀行為的責任追究力度。也就是說，我國現有的繼續盤問制度已基本實現了預防、打擊違法犯罪與保護人權的平衡，現在的關鍵在于抓好督責和落實。

責任編輯：黎峰