把握國家劃分主體功能區的機遇調整陜西產業布局

高全成

摘要：國家主體功能區的劃分，是為了確定不同地區的自然生態環境性質，以確定其在人類經濟活動中的功能性質，使人們能夠更好地把握在不同區域的經濟活動，更好地利用自然資源和保護生態環境，以達到可持續發展的目標。正確把握不同的功能區定位，相應地調整好產業結構，有利于構建資源節約型、環境友好型社會，實現和諧社會構建的總體目標。

關鍵詞：主體功能區；產業結構；可持續發展

中圖分類號：F127.4文章標志碼：A文章編號：1002-7408(2009)04-0073-03

建設資源節約型、環境友好型社會是我們今后相當長一個時期經濟社會發展的主題，而劃分主體功能區，根據主體功能區定位調整產業結構，是實現上述目標的重要手段。

一、主體功能區的性質和發展定位

(一)國家關于主體功能區的性質和發展定位

國家“十一五”規劃第二十章明確了主體功能區劃分的依據和目的，即“根據資源環境承載能力，現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構”。并明確了不同功能區的性質和發展定位。

1、優化開發區域。優化開發區域是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域。要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現經濟較快增長的模式，把提高增長質量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次，繼續成為帶動全國經濟社會發展的龍頭和我國參與經濟全球化的主體區域。

2、重點開發區域。重點開發區域是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域。要充實基礎設施，改善投資創業環境，促進產業集群發展，壯大經濟規模，加快工業化和城鎮化，承接優化開發區域的產業轉移，承接限制開發區域和禁止開發區域的人口轉移，逐步成為支撐全國經濟發展和人口集聚的重要載體。

3、限制開發區域。限制開發區域是指資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域。要堅持保護優先、適度開發、點狀發展，因地制宜發展資源環境可承載的特色產業，加強生態修復和環境保護，引導超載人口逐步有序轉移，逐步成為全國或區域性的重要生態功能區。

4、禁止開發區域。禁止開發區域是指依法設立的各類自然保護區域。要依據法律法規規定和相關規劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動。

此外，國務院于2007年7月26日發布了“關于編制全國主體功能區規劃的意見”(國發[2007]21號)對主體功能區的劃分工作進行了詳細規劃和安排。

(二)國家“十一五”規劃中關于部分限制開發區功能定位及發展方向的規定

國家“十一五”規劃中劃定了“部分限制開發區域功能定位及發展方向”(國家“十一五”規劃專欄8)，其中涉及陜西地區的有三個：

1、秦巴生物多樣性功能區——適度開發水能，減少林木采伐，保護野生物種。

2、毛烏素沙漠化防治區——恢復天然植被，防止沙丘活化和沙漠面積擴大。

3、黃土高原丘陵溝壑水土流失防治區——控制開發強度，以小流域為單元綜合治理水土流失，建設淤地壩。

這為陜西確定主體功能區提供了一個重要參照。

(三)陜西關于主體功能區的發展定位

陜西“十一五”規劃第五篇第十章第三項初步確定了陜西主體功能區及其發展定位：

1、西安都市圈地區。這一地區為優化開發區，要著力提高增長質量和效益，提高產業技術水平，提升參與全國和國際分工與競爭的層次，優化調整布局結構，增強區域整體功能，更好地發揮帶動全省發展的龍頭作用。

這一地區包括西咸經濟一體化后的大西安地區，定位的矛盾在于優化開發區從性質和功能上屆于“飽和區”，開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱，發展的方向是收縮，發展的方式是提升科技含量、轉變增長方式、實現產業軟化。但西咸經濟一體化的方向仍然是擴張，產業中制造業和能化工業仍占相當大的比重，這就要求重新調整發展思路，尤其在產業科技化上下功夫，通過調整產業結構和產業科技化戰略，降低產業發展對資源環境的壓力。

2、關中地區、陜北煤油氣鹽富集區和陜南漢、丹江沿岸地區。這一地區為重點開發區，要加強基礎設施和產業配套能力建設，加速資金、技術、產業和人口集聚，加快工業化和城鎮化步伐，建成支撐全省經濟發展的重點地區。

這一區位定位中關中和陜南漢、丹江沿岸地區相對資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好，符合重點開發區域的基本條件。但比較突出的問題是陜北煤油氣鹽富集區，從生態環境來看這里是生態環境極度脆弱區，大規模的能源重化工業發展已經對生態環境造成了很大的影響、干擾和破壞，作為重點開發區進一步發展必然面對環境承載能力不足的矛盾，這就要求在充分估量環境承載能力的條件下有節制的開發，尤其要提高科技含量、發展配套產業、強化環境修復。

3、秦巴中高山區“南水北調”水源保護地、陜北河流上源中低山區。這一地區為限制開發區，要實行保護優先、適度開發的方針，加強生態環境整治，根據資源環境承載能力，因地制宜發展特色產業，積極實施易地扶貧搬遷，引導人口自愿平穩有序遷移，緩解人與自然關系緊張的狀況，逐步建成全國重要的生態功能區。

4、我省國家級、省級自然保護區的核心區和緩沖區及生態極度敏感區。這一地區為禁止開發區，要依據法律法規和相關規劃實行有效保護，禁止不符合區域功能定位的開發建設活動。

陜西省人民政府2007年12月20日頒發了“陜西省人民政府關于編制全省主體功能區規劃的實施意見”(陜政發[2007]72號)周密部署了陜西主體功能區的劃分工作。

二、陜西主體功能區產業結構的調整

改革開放以來，陜西經濟持續快速增長，工業化、城鎮化水平不斷提高，但同時，也出現了國土空間開發結構失衡、區域發展不協調、資源環境壓力加大等矛盾和問題。根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，確定開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局對陜西的經濟社會發展具有非常重要的實踐意義。

全省主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃、人口規劃、區域規劃、城市規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、生態建設規劃、流域綜合規劃、水資源綜合規劃、糧食生產規劃、交通規劃、防災減災規劃等在空間開發和布局的基本依據。是產業發展和產業結構調整的基礎。

由于整體功能區的確定正在進行中，產業調整建議只能根據陜西“十一五”規劃中的初步確定提供以下建議：

(一)優化開發區的產業結構調整

西安都市圈地區應該是西咸經濟一體化后的大西安市區，主要產業為高新技術產業、航天航空產業、電子機電產業、機械制造產業、商貿旅游服務業。國土開發密度較高、資源環境承載能力開始減弱。

這一地區產業結構調整的主要任務：一是要改變大量消耗資源和大量排放污染實現經濟較快增長的模式，強化科技創新及其在產業中的應用，做好科技成果轉化的聯系、協調、支持工作，用現代科技改造傳統產業，提高產業技術水平，提高產業增長質量和效益。同時積極鼓勵資源節約型、環保型產業的增長，淘汰高消耗、高污染的產業和企業。

二是要改變依靠大量占用土地擴張產業的方式，優化調整布局結構，強化產業園區建設，推進產業集聚，提升主導產業的規模和輻射帶動功能，增強區域整體功能，同時借助國際國內產業轉移的契機，提升參與全國和國際分工與競爭的層次，更好地發揮帶動全省發展的龍頭作用。

(二)重點開發區產業結構調整

關中地區是全省政治、經濟和文化的中心區域，工商業基礎較強，面積僅占全省面積的27％，2005年人口占全省62.3％，經濟總量占68.5％，聚集了全省約80％的科技實力；陜北集中了全省約80％的煤炭、石油、天然氣資源，近年來隨著國家能源重化工基地的建設經濟迅速發展，“十五”時期陜北GDP年均增長率高達15.6％，成為三大區域中經濟增長速度最快的地區；陜南“三線建設”時期國家布局的幾家國防科技工業、鋼鐵工業，基本上集中在漢江丹江沿岸地區，是人口和經濟的密集區。這三個地區應為重點開發區域。

但從資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好兩個條件看，關中地區更符合要求。關中地區是陜西的糧倉，以農業為主體，也是科技產業、裝備制造業、旅游服務業的重點發展區域，一是要加強基礎設施和產業配套能力建設，改善投資創業環境，促進產業集群發展，壯大經濟規模；二是要積極發展農產品加工產業，延長產業鏈、增加附加值，切實提高農業收入；三是要加快城鎮化步伐，加速資金、技術、產業和人口集聚，承接優化開發區域的產業轉移，承接限制開發區域和禁止開發區域的轉移人口，建成支撐全省經濟發展的重點地區。

陜北主要是以煤炭、石油、天然氣和巖鹽四大資源為主體的能源化工產業，這是陜西經濟快速發展的核心區域，是新的經濟增長點。但總體上資源(主要是水資源)承載能力不強，毛烏素沙漠和黃土高原丘陵溝壑區都是生太脆弱區。人口居住也相對分散。因此這一地區的發展一是要積極發展與資源加工生產和生活相配套的產業，提高加工度、完善產業鏈，增加就業和老百姓收入；二是要通過城鎮化集聚人口，將生態脆弱區居住偏遠的居民向城鎮集中；三是要強化環境管理，提升能源化工產業的科技含量，加快循環化產業園區建設，強化企業對環境治理的補償。

陜南集中了全省約70％的水資源、森林資源和生物資源，區域經濟整體上以農業經濟為主，是貧困縣集中連片的地區。雖然漢江丹江河谷地區經濟較為集中，但作為國家南水北調西線工程水源保護地，產業發展必須注重生態環境的保護。一是重點發展旅游業，適度發展中草藥及農副產品加工業；二是強化城鎮建設，注重移民搬遷，將城鎮化、產業集聚、人口轉移結合起來，以實現區域的可持續發展，縮小地區差距。

陜南的有色金屬礦產業可建成重要的新材料產業基地，但必須實行保護優先、適度開發的原則，根據資源環境承載能力布局產業。一是要提升礦產業的技術含量，減少環境污染；二是要因地制宜發展特色綠色產業；三是要積極實施易地扶貧搬遷，引導人口自愿平穩有序遷移，加強生態修復和環境保護。

(三)限制開發區產業結構調整

秦巴中高山區“南水北調”水源保護地、陜北河流上源中低山區資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不好，并關系到全國或整個地區的生態安全，應為限制開發區域。總體上一方面要勇于淘汰和轉移不符合國家主體功能區建設的產業；另一方面要發掘本地優勢，積極布局和發展生態效應、經濟效應高的特色產業。

在陜南主要涉及到一些礦產業，要實行保護優先、適度開發的方針，加強生態環境整治，根據資源環境承載能力，一是要提升礦產業的技術含量，減少環境污染；二是要因地制宜發展特色綠色產業；三是要積極實施易地扶貧搬遷，引導人口自愿平穩有序遷移，緩解人與自然關系緊張的狀況，加強生態修復和環境保護，逐步建成全國重要的生態功能區。

(四)禁止開發區產業結構調整

國家級、省級自然保護區的核心區和緩沖區及生態極度敏感區為禁止開發區。禁止開發區不是嚴格禁止一切產業發展，而是要發展那些對環境沒有破壞的產業。禁止開發區一般都是旅游勝地，要整合旅游資源、積極發展旅游產業，但必須要依據法律法規和相關規劃實行有效保護，禁止不符合區域功能定位的開發建設活動。

總之，在國家主體功能區戰略實施的大環境下，陜西在調整產業結構和布局時可以得到國家更多的財政和政策支持，應抓住這一歷史機遇，一方面根據自身的特點和優勢調整產業結構和布局，因地制宜發揮優勢；另一方面充分利用國家主體功能區戰略實施的各項優惠政策，促進產業結構和布局的優化，實現經濟的健康、持續、快速發展。

責任編輯：孫巍