五步沖破戶籍城鄉分割

崔曉黎

“與市、鎮職工、居民結婚的農村人口，應在農村參加集體生產勞動，不得遷入市、鎮，其子女也應在農村落戶。”直到20世紀80年代中期，戶籍制度的管理仍然很嚴格。

編者：據公安部消息，截至2008年12月9日，已有河北、遼寧等13個省、白治區、直轄市相繼出臺以取消“農業戶口”和“非農業戶口”性質劃分、統一城鄉戶口登記制度為主要內容的改革措施。伴隨著780萬農民工的提前返鄉，解決農民工就業問題成為2009年中國政府面臨的一大考驗，和我國9億農民未來生計與前途緊密相關的戶口問題再次受到廣泛關注。

人類社會發展史上有過游獵時期、游牧時期，也有過游農時期，現在我們正處在有別于一般工業化國家的“游工時期”，全國1.4億農民工處于高度流動狀態，但不論如何流動，都改變不了他們“農業戶口”的身份。

我國目前的戶籍管理制度是從1953年11月，我國政府全面實行糧食“統購統銷”開始的。1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》公布實施，戶籍制度的框架基本形成。此后二三十年間，不斷有更詳細的內容補充，最終形成了在我國歷史上，也是世界上最嚴密的戶籍管理制度體系。這一體系被普遍批評為是城市對農村居民的歧視性制度，也被認為是“二元經濟結構”的最顯著標志之一。雖然多年來要求取消的呼聲極為高漲和普遍，但它的形成和改革遠比我們想象的要復雜得多。

戶籍嚴格管理的50年

目前我國城鄉戶籍制度的基本精神是，公民從大城市往中、小城市遷移基本自由，小城市往鄉鎮遷移基本自由，反過來則有十分嚴格的約束，尤其城鄉間的遷徙權力受到嚴格限制。

1958年的“暫行條例”第十條第二款規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明。”

同年4月，《公安部三局關于執行戶口登記條例的初步意見》進一步解釋：“農村與農村之間，縣城、集鎮與縣城、集鎮之間，省轄以上城市之間的遷移，均應憑遷出地的遷移證件給予登記戶口。”1977年，《公安部關于處理戶口遷移的規定》更集中反映了當時的戶籍政策：“從農村遷往市、鎮(含礦區、林區等)，由農業人口轉為非農業人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制。從鎮遷往市，從小市遷往大市，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的，應適當控制。從市、鎮遷往農村，從市遷往鎮，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮之間、農村之間的遷移，理由正當的，應準予落戶”；“與市、鎮職工、居民結婚的農村人口(包括上山下鄉知識青年)，應在農村參加集體生產勞動，不得遷入市、鎮，其子女也應在農村落戶”；“市、鎮職工在農村的父母，不得遷入市、鎮”。

這套制度還把戶口管理與城市居民的糧油關系死死地綁在一起。此后幾十年，中共中央和國務院幾乎每年都要發布關于嚴格控制“農轉非”人口，控制吃商品糧人口的文件。直到1979年，《全國糧食會議紀要》的精神仍然認為，“對農業人口轉為非農業人口，要按照公安部的規定，控制在1.5‰以內，不得超過。對于糧農轉為吃商品糧的菜農，必須嚴格控制。”同時強調，“解決糧食問題，要嚴格控制非農業人口的增加”。這實際上已經遠遠超出了一般戶籍管理的范疇。

直到20世紀80年代中期，戶籍制度的管理仍然很嚴格。1984年10月13日，國務院發布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定農民可以在自理口糧的前提下，在縣以下的小集鎮落戶。這標志著我國戶籍制度開始松動。但隨著國民經濟的快速發展和城市水平的迅速提高，在戶籍管理上又出現了新的問題。比如，戶口作為一種資源進行買賣的問題，城市擴張中的城中村問題，經濟發達的村集體，以村規民約的方式，限制外來人口進入本村落戶的問題，以及戶口從城市反向向農村流動的問題等。2001年，公安部提請國務院批轉的《關于推進小城鎮戶籍制度改革的意見》明確提議：“全國縣級市、區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮，所有在當地有固定住所，穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常駐戶口。”但仍然僅指縣以下的小城鎮。

2002年，廣東省最先試行在省會級大城市廣州市開放戶籍制度。其后，黑龍江省哈爾濱市也進入試點。目前原有的舊戶籍制度受到越來越大的沖擊，但總體框架并沒有根本改變。

戶籍制度城鄉分割

新中國剛成立的時候，國家并沒有限制不同區域人口的自由流動。據統計，從1954年到1960年，全國人口遷入、遷出的發生率高達35‰到50‰，絕對數在2000萬到3000萬之間，而當時城市總人口只76000萬到8000萬。就城市的就業來看。當時產業工人只7600多萬人，失業人口在400萬人左右，而在此期間每年涌入城市的人口高達500萬人以上。面對突然出現的人口流動大潮，政府被動出臺了一系列限制農民進入城鎮的文件：

1953年4月17日，政務院公布了《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞由此出現。

1954年3月，內務部和勞動部發文《關于繼續貫徹勸止農民盲目流入城市的指示》。

1956年12月30日，國務院公布《關于防止農村人口盲目外流的指示》。

1957年3月2日，國務院公布《關于防止農村人口盲目外流的補充指示》。

1957年12月18日，中共中央和國務院聯合發文《關于制止農村人口盲目外流的指示》。當時農村人口向城市流動問題的嚴重性由此可見一斑。

1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》通過之前，當時的公安部長羅瑞卿就條例做了說明，“我國社會主義建設的方針，是在優先發展重工業的基礎上，發展工業和發展農業同時并舉。因此，城市和農村的勞動力，都應當適應社會主義建設的需要，進行統一的有計劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農村勞動力盲目外流。”這段話可以很好地解釋我國城鄉分割型戶籍制度形成的內在邏輯。

在此基礎上，我國逐步形成了以戶籍管理為手段的城鄉分割、區域分割、行業分割、核算單位分割的多元公有制體系。這一體系內，不僅城鄉之間不能自由遷徙，城城之間、鄉鄉之間、單位與單位之間也不能隨意變動。

當初的決策并非出于對農村居民的歧視而制定的，是計劃經濟體制的內在邏輯決定了這一制度的形成。經濟學上常用“陷阱”一詞來形容一種錯誤模式選擇的必然結果，新中國計劃經濟時期自護籍制度，就是當時計劃經濟模式選擇后出現了事與愿違的“陷阱”。

戶籍改革要從社保入手

放開戶籍的難點在于社會保障在全國不是均一的，所以改革戶籍制度，也要從改革社會保障制度人手。我國的社會保障，過去由職工所在單位負責，現在由地方政府負責，而且僅限于繳納社保基金的就業人口。目前有些地區宣布一次性取消農業戶口，變為統一的居民戶口，但這解決不了城鄉之間、地區之間人口自主遷移的問題，只是戶口名稱上的變化而已。所以戶籍改革的第一步必須解決社會保障支付在全國的均一性和全覆蓋問題。

改革戶籍制度應該先城后鄉。戶籍制度改革很難城鄉一步到位，即使對城市的全覆蓋社會保障也需要分步進行。農村的社會保障目前仍然要以不斷減輕農民負擔，增加農民最緊迫需要的補貼，如教育、醫療、養老等的支出，強化農業生產和農產品市場流通的基礎設施建設等為上策，之后再逐步與城市的社保標準與規范對接。

可將城市郊區建成農民工在城市定居的過渡“平臺”。農民進城務工，如果沒有當地戶口，在社保及相關福利上很難操作。但在城市定居費用很高，舉家遷移和半舉家遷移很難實現。可以在大中城市的郊區，以村委會為單位，選擇非基本農田，為農民工建立單獨的生活居住社區，作為農民轉變身份，申領當地戶口的過渡性“平臺”。對當地政府來說，也有了統籌解決流動人口問題的緩沖余地。

允許農民進城前把土地承包權和房地產出售。農民進城落戶需要資金的支持，如果土地的承包權和宅基地均能出售的話，農民多少可以獲得一筆資金收入，這對他們進城定居會有很大的幫助。同時，對農民進城后，是選擇先“賣地”(承包權出售)后“入戶”(申領城市戶口)，還是后賣地先入住(進城打工暫住)，均由農民自主決定。

農民進城申領了當地戶口后，城市社保的相關規定應該自動生效。比如，勞動力按其年齡，60歲以上可領取養老金，與當地居民待遇相同。也就是承認其過去的勞動年齡為城市職工工齡，視同其已經繳納了社保基金。同樣，尚未達到退休年齡的勞動力，從領取城市戶口開始繳納社保基金，但以前在農村的勞動年限，追溯到18歲，均應當視為已經繳納了社保基金。醫保也應當參照此辦法制定。