港澳治權延至內地

戴平

踏入200g年，港澳與珠三角的合作可謂

“突飛猛進”，尤其是珠海橫琴島、深圳前海和河套這些深港和珠澳邊界區的開發突然進入一個新階段。

繼香港及深圳同意在地權屬深圳的河套區合作發展高等教育及創意產業，以及全國人大常委會批準澳門以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權后，8月中下旬，港深政府又簽訂了意向書，準備將深圳的前海區變身為兩地共管的自由貿易區，打造成為“深圳的中環”。

一連串措施都令外界強烈感受到，粵港澳加快融合的同時，港澳治權也正悄然延伸至廣東境內，“一國兩制”將嘗試新的實踐。

2009年7月28日，廣東珠海，澳門大學橫琴校區考察。澳門大學的校董和學生們在橫琴考察后臺影，遠處的城市是澳門。

港澳治權珠三角落地

香港自九七回歸祖國以來，與內地各個領域的交往越來越頻繁，尤其是深港兩地交流幾乎涵蓋了所有行業。目前經深圳口岸出入境的車輛占全國出入境車輛的八成以上。為了紓緩內地與香港陸路的通關壓力，2007年7月1日即香港回歸10周年當天，連接深圳蛇口與香港元朗的深港西部通道連同深圳彎口岸正式啟用，成為深港第四個陸路跨界通道口岸。

然而，在此之前，由于地理上的原因，深港西部跨境大橋的香港這一端是淺石灘，不夠地方興建邊檢大樓，于是只能把大樓蓋在大橋的深圳蛇口一端，結果兩地共享一個聯檢大樓。

在深圳灣口岸啟用前夕，聯檢大樓內的兩地管治權如何分配一直引起兩地社會爭議。最后到2006年10月31日，十屆全國人大常委會24次會議通過《全國人大常委會關于授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》，正式授權香港政府在位于深圳境內的港方口岸區范圍內實行全封閉管理。

按以往模式，香港市民或內地旅客都要下車兩次，分別辦理兩地的出入境手續。但在這里，人們可在同一幢口岸大樓里辦理出入境手續，最快能在25秒內辦完通關手續，這一口岸由此成為中國設施最先進、通行最快捷的現代化超級口岸。

但更具歷史意義的是，深圳灣口岸是率先采用深港聯合辦公的“一地兩檢”邊境口岸。雖然深圳灣口岸的聯檢大樓地權屬于深圳，但在大樓港方口岸區內，卻實施香港法律，并由香港的執法人員管理。換言之，香港治權因此悄然延伸至深圳，港方人員可以進入深圳內執法。

實際上，這只是港澳治權延伸至內地的一個序幕。今年以來，粵港澳合作如火如荼的同時，港澳管治權也正不斷擴延至廣東境內。

首先是今年4月，香港及深圳市官員在“港深邊界區發展聯會專責小組”上簽署《深圳河治理后過境土地使用合作意向書》，雙方同意在占地面積約一平方公里、業權屬深圳所有的河套區，合力發展成以高等教育為主導，輔以高科技研發設施和創意工業的產業基地。管理上，河套區有望成為特區中的“小特區”，港人和內地人士日后均可自由進出這一“小特區”。

6月24日，國務院常務會議討論并原則通過《橫琴總體發展規劃》，明確提出橫琴定位：

“逐步建成探索粵港澳合作新模式的示范區、深化改革開放和科技創新的先行區、促進珠江口西岸地區產業升級的新平臺?！本驮凇兑巹潯吠ㄟ^后僅3天，全國人大常委會即決定，澳門特別行政區政府以“租賃”方式，取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權。日后，在這個新校區與橫琴島其他區域將實行全封閉管理，實施澳門特區法律。而澳門方面正計劃建一條河底隧道，由澳門直達橫琴新校園區，大學的師生及澳門居民等，將來都可自由往返澳門和校園，毋須過關邊檢。

8月19日，粵港合作聯席會議第十二次會議在香港召開，深圳又與香港簽訂了《關于推進前海深港現代服務業合作的意向書》。雙方同意，在位于深圳西部的前海區，引入香港管理模式，發展現代服務業，打造成為“深圳的中環”。之后深圳副市長許勤解釋時更直言，要研究是否引用香港的法規和管理制度，再通過特區立法以便于前海使用。這顯示兩地合作，實質已碰觸到“一國兩制”的敏感區域了。

深圳市智囊團成員、深圳社科院院長樂正接受香港傳媒訪問時也提出，前海作為兩地進一步合作的示范區，應該將制度合作放在更重要的位置，例如前海可以引進香港部分貿易法規、規劃制度以及商業管理方法，從而創造一個史無前例的深港合作模式。

外界注意到，上述一系列政策的最大共通點，就是將香港及澳門的司法管轄權不斷向內地延伸，直插內地沿岸而后落地。被外人“租用”了100多年的香港及澳門，在回歸10年后的今天，卻轉而“租用”內地的土地，這無疑是令人矚目的事件，是“一國兩制”在法理層面的一大創舉，也是中央政府一個史無前例的嘗試。

金融危機促成分水嶺

中央政府思維轉變的分水嶺，顯然是在今年1月8日國家發改委發布的《珠三角地區改革發展規劃綱要》。在這份長達51頁、全文2.8萬字的《綱要》文件中，中央政府首次提出，2012年，珠三角將率先建成全面小康社會，區域一體化格局初步形成;2020年，珠三角率先基本實現現代化，形成粵港澳三地分工合作、優勢互補，全球最具核心競爭力的大都市圈之一。2020年珠三角地區的人均GDP大體達到2萬美金。

為了實現這個目標，《綱要》作了具體規劃：支持珠三角地區與港澳地區在現代服務業領域的深度合作;規劃建設深圳前后海地區、深港邊界區、珠海橫琴新區、珠澳跨境合作區等合作區域，鼓勵粵港澳優勢互補，聯手參與國際競爭等。

對此，外界認為，中央政府如此全力推動粵港澳合作，甚至不惜把廣東部分土地“借”給港澳兩地政府，背后并不單是站在廣東省的角度，而是一個更高層次，從國家戰略角度考慮問題。

種種跡象顯示，在金融海嘯和珠三角產業升級下，珠三角的“世界制造工廠”角色遭遇了空前困境，港澳“前店后廠”的經濟模式已漸漸瓦解。三地要共同謀劃新的發展模式，才能進一步推進區內經濟發展事實上，許多人預期，不需要10年，廣州和深圳各自的GDP都會超過香港，香港如果不積極融合進珠三角都會圈，將會出現邊緣化的危機;而香港和廣東具有很強的互補性，兩地過去30年的成功經驗已證明兩地的合作方向完全正確。

這一切促成中央高度重視，最終醞釀而成這份向前展望10多年的《珠三角地區改革發展規劃綱要》。

對中央來說，這是促進廣東發展再上新臺階的項目，也是將深化“一國兩制”從紙面落到實踐層面的重要一步。

在此情況之下，自今年初以來，粵港澳三地融合出現重大思維改變。以深圳為例，由于上海及珠三角城市的快速發展，深圳社會對被邊緣化的憂慮加劇，急欲與香港加強合作為了落實《綱要》，深圳政府制訂了《深圳市綜合配套改革總體方案》，大膽提出香港以與深圳共同發展為起步，先行先試，開拓一國兩制下新的經濟發展模式。其中，前海區和河套地區便是港深共同開發的重要試驗場地該方案早前已獲得國務院通過，成為國家發展戰略之一。

香港《大公報》主筆趙令彬博士在9月22日撰文對此分析稱，《綱要》涉及粵港澳關系的很重要一項，便是要進行兩地合作的體制創新。由于粵港澳的體制存在差異，故必須在“一國兩制”的條件下，在中央主導下建立跨區跨體制協調機制。

趙令彬指出，在體制協調的理論上，已有“一國兩制三種管治模式”的觀點：兩制下有兩種不同的管治模式，創新目標是把這兩種模式適當混合，從而創造出第三種模式，而這最好是在一些指定的專區如橫琴、前海等試行“看來，中央亦已決定進行類似的試驗，開始了‘跨區管轄的嘗試一”

他認為，“跨區管轄”模式最早的事例是2006年10月人大授權香港管轄在深圳境內的港方口岸區，這便確立了由香港到深圳的“跨區管轄”模式，但并無經濟層面實質意義、“而最近在橫琴的突破則完全不同，具有實際經濟意義，且可作為進一步擴大試驗的起步點及示范區。”

兩制合作阻力不小

然而，粵港澳三地政府對于三地合作的利益計算，一直各有盤算。因此，由港澳政府在廣東境內“跨區管轄”的模式能否成功，尚是未知之數，而且遭遇的阻力很大。

即以深圳灣口岸“一地兩檢”這個小小開端為例。由于牽涉敏感的司法管轄權等問題，深圳方及全國人大常委會在討論“一地兩檢”時曾出現巨大阻力，深恐“為外部敵對勢力利用”。據香港《亞洲周刊》2007年7月披露，據列席會議的港區全國人大代表吳康民透露，當時有人大常委擔心向香港授權如果太寬，將會“產生多種多樣我們想象不到的問題”，例如“香港右的勢力抬頭，外部敵對勢力在香港的作用”。另一位出席人士更透露，審議會上反對和不理解的聲音確實不少，一些常委說，不能香港人要什么，中央就給什么，利益和義務是一致的，“二十三條”立法都不愿做，還要50萬人上街游行示威，這橋和口岸“租”給香港管理后就難收回，局面更無法收拾了。

后來港府官員多次上京解釋，并給全國人大常委會副秘書長喬曉陽寫信，一些香港區人大代表也多次反映呼聲，不少人大常委才減少了顧忌和疑慮，最終通過議案。

與香港只有一海之隔的澳門，雖然獲中央政府批準租賃橫琴島，但在與地方協商“跨區管轄”的過程中，也同樣面對來自地方政府的阻力。原橫琴經濟開發區黨委書記張作勝說，澳門通過民間渠道轉達過四種合作開發橫琴的方案：第一是直接劃給澳門，第二是租地，第三是劃塊地由澳門托管，第四是在橫琴島給澳門一個地盤使用但不劃給澳門。

澳門政府一直希望能夠將劃出的地規定為遵守澳門的法律。而珠海方面，也非常希望主導橫琴開發。今年3月，珠海市委機關報《珠海特區報》發表一篇學術文章，明顯希望將珠海經濟特區擴展至橫琴，主導橫琴開發。雙方對于橫琴的主導權問題出現重大分歧。

最后，根據《規劃》，中央同意將橫琴島納入珠海經濟特區范圍，賦予珠海市對橫琴島的開發主導權;同時，又完全按照澳門提出的方案，將橫琴島1%的土地以“租賃”方式給予澳門，由澳門主導開發，規定所有適用于橫琴校區土地以外的橫琴島上珠海經濟特區的法律都將不適用于澳大橫琴校區。

中山大學港澳珠江三角洲研究中心主任陳廣漢形容：“中央實在是用心良苦，解決了橫琴開發的主次之爭。在橫琴管轄權限問題上，珠海占了上風;但在澳大校區問題上，中央向澳門實行政策傾斜。這是雙贏的結局?！?/p>

至于被視為未來“深圳中環”的前海，表面上看，香港的管治制度能夠進入深圳，對香港有利，但在香港社會上也一度引起爭議，有部分聲音擔心港深進一步融合會令香港優勢失去。

香港立法會議員葉劉淑儀在接受媒體采訪時，就炮轟港府的粵港融合政策沒有想透，將直接威脅香港國際金融中心及服務業地位：“粵港合作是一定的，但你不可以全聽別人講，把自己的好的東西給別人……連香港的高端服務業也拱手奉上，自己（官員）應爭取些好東西給香港?！?/p>

更令人擔心的是，比橫琴島更早提出要辦大學的河套區，從現時種種跡象來看，由于業權與治權的分離問題太過復雜，目前仍然開發有名無實，連規劃也沒有，可能啟動無期。

自香港回歸以來，河套區的開發一直是紙上談兵，直到曾蔭權上場主持大局，他在2007年10月發表的施政報告中，首次將“港深共同開發河套”作為“十大建設，繁榮經濟”的第七大建設?？上У搅私衲辏廊皇强罩袠情w。

深圳市市長王榮早前訪港，與曾蔭權和唐英年分別會談后，港府宣稱：雙方將積極落實《珠三角地區改革發展規劃綱要》，加快推進大型跨境基建項目，包括廣深港高速鐵路、港深機場軌道聯絡線、蓮塘/香園圍口岸和落馬洲河套地區的發展。其中，河套地區的發展有名無實，根本連規劃也沒有，顯然不在兩地政府合作的時間表內。

外界相信，河套區的開發存在兩個問題：一是規劃開發時間太長，僅僅規劃及工程研究部分都要到2011年10月后才能完成;二是面積太小，難有作為。而兩個問題的背后，都與兩地政府各有盤算有關。

值得注意的是，在《珠三角地區改革發展規劃綱要》中，國家發改委也并未明文列出“一體化”的概念。在提到粵港澳的部分，也只是以“合作”或者“深化合作”代替了民間常用的“一體化”說法。

專家普遍認為，這體現了中央政府在涉及“一國兩制”的粵港澳合作問題上，仍然保持審慎態度。

編輯 涂艷 美編 黃靜

深港西部通道——深圳灣大橋。深港西部通道以粵港分界線為界，從深圳蛇口東角頭填海區跨海至香港鰲勘石著陸，全長5545米。