農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的深層思考

趙小明　蒯小明

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)有利于我國(guó)城鄉(xiāng)二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)走向融合，有利于提高農(nóng)民生活質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。但我國(guó)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中受主要農(nóng)產(chǎn)品安全的制約，完善政府配套土地流轉(zhuǎn)制度和健全農(nóng)村社會(huì)保障制度是促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 城鎮(zhèn) 政府責(zé)任 城市化

長(zhǎng)期實(shí)施的城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策導(dǎo)致了我國(guó)二元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，而二元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)在二元化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策強(qiáng)化下，城鄉(xiāng)差距日趨拉大。城鄉(xiāng)融合與一體化是我國(guó)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。城市化是城鄉(xiāng)融合與一體化的載體——農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，在一定程度上承擔(dān)著我國(guó)城市化的重要角色。

農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，并向城市(鎮(zhèn))集中的聚集過(guò)程，而且是城市(鎮(zhèn))在空間數(shù)量上的增多、區(qū)域規(guī)模上的擴(kuò)大、職能和設(shè)施上的完善和城市(鎮(zhèn))的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、居民的生活方式以及人類的社會(huì)文明廣泛向農(nóng)村滲透的過(guò)程 。

我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展及影響

城市化是一個(gè)國(guó)家邁向現(xiàn)代化不可逾越的進(jìn)程和階段。我國(guó)城市化發(fā)展分為三個(gè)階段，一是1950～1980年，全國(guó)城市化率 從11. 2%，提高為19.4%，30年間僅提高了8個(gè)百分點(diǎn)。此階段，國(guó)家以工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略為核心。二是1981～1998年，雖然“城市化”并未作為一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，但是制度的變遷極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，同時(shí)也提高了城市化進(jìn)程的速度，1998年中國(guó)城市化率達(dá)到30.4%。1998年提出了“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，中國(guó)城市化進(jìn)入了加速發(fā)展期。這一時(shí)期我國(guó)城市化率快速提高，2000年我國(guó)城市化率為36.2% ，2005年城市化率已經(jīng)達(dá)到42.99%，提高了近7個(gè)百分點(diǎn)，我國(guó)城市化進(jìn)入快速發(fā)展階段。農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)在改革開(kāi)放以來(lái)發(fā)展較快，但存在區(qū)域性差異。《2005年村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)資料顯示：2005年末，全國(guó)共有建制鎮(zhèn)17726個(gè)，集鎮(zhèn)20686個(gè)。全國(guó)村鎮(zhèn)總?cè)丝?.86億人，其中非農(nóng)業(yè)人口1.12億人，占村鎮(zhèn)總?cè)丝诘?1.3％。村鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口比重逐年提高，2005年比2004年提高了0.25個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，村鎮(zhèn)其他方面也發(fā)展較快，2005年，村鎮(zhèn)新建自來(lái)水廠821個(gè)，新增日供水能力268.4萬(wàn)噸，新鋪設(shè)供水管道長(zhǎng)度3.99萬(wàn)公里，建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)用水普及率分別達(dá)84.7％、67.2％。交通、綠化等公共設(shè)施建設(shè)也取得較快進(jìn)展，農(nóng)（居）民生產(chǎn)生活環(huán)境得到較大改善。

從農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展水平來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展較快，這點(diǎn)從我國(guó)2005和2006年全國(guó)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)的分布可以證實(shí)，2005年全國(guó)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)中，廣東省有30個(gè)，上海、江蘇和浙江分別為29、23、17個(gè)，其他省市區(qū)只有一個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)；2006年中，廣東、上海、江蘇和浙江分別為28、21、23、20個(gè)。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響是全面的，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面。一方面，農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展有利于提高農(nóng)民收入水平，優(yōu)化農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)。從2005年我國(guó)東中西部地區(qū)農(nóng)民純收入來(lái)源構(gòu)成來(lái)看（見(jiàn)表1），農(nóng)民純收入存在較大的地區(qū)差異，這種差異主要來(lái)源于工資性收入，說(shuō)明東部農(nóng)民從事非家庭經(jīng)營(yíng)，即在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的比例較高。這主要得益于東部地區(qū)由于外資投入及當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這部分經(jīng)濟(jì)多集中于中小城鎮(zhèn)。另外，東部地區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入分別是中、西部農(nóng)民的4.3和3.2倍，其相對(duì)差異遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于平均人均純收入，這更體現(xiàn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化地區(qū)差異的影響，城鎮(zhèn)化導(dǎo)致關(guān)鍵性生產(chǎn)要素價(jià)格的市場(chǎng)化及價(jià)格提升，包括土地、房地產(chǎn)等。城鎮(zhèn)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)農(nóng)民從這些要素所獲得的收入會(huì)比較高、要素進(jìn)行市場(chǎng)化交易的機(jī)會(huì)也比較多。

另一方面，農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展有利于提高農(nóng)民生活水平與消費(fèi)結(jié)構(gòu)。從表2可以看出，東部地區(qū)農(nóng)民生活各項(xiàng)消費(fèi)均高于中西部地區(qū)，特別是交通通訊、文教及醫(yī)療保健方面則更體現(xiàn)出農(nóng)民生活的現(xiàn)代化水平。

我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)的制約因素

我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)面臨著農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的安全保障制約。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在較大幅度的波動(dòng)，這對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是一個(gè)威脅。圖1是我國(guó)1991—2005年糧食產(chǎn)量的波動(dòng)示意圖，圖中顯示1996—1999年我國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)到高位水平，2000年出現(xiàn)較大幅度的下滑，下滑勢(shì)頭一直持續(xù)到2003年。主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量保持較高水平的穩(wěn)定性是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本目標(biāo)。而影響我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)定性的因素主要包括耕地面積和農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力。

而農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)這兩方面都產(chǎn)生負(fù)面影響，一是城市化會(huì)導(dǎo)致耕地面積持續(xù)減少；二是城市化會(huì)導(dǎo)致非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)越來(lái)越多，越來(lái)越多的高素質(zhì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農(nóng)業(yè)的整體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力下降。表3的數(shù)據(jù)能佐證這一趨勢(shì)，1990——2004年期間，農(nóng)民從事農(nóng)林牧漁業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的比例從66.45%下降到47.61%，非農(nóng)收入成為農(nóng)民收入的主體。

無(wú)論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論還是我國(guó)的實(shí)踐都證明了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)體制的效率低于家庭經(jīng)營(yíng)制。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)過(guò)幾次波動(dòng)，但不能歸結(jié)于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度問(wèn)題，而在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨的外部環(huán)境發(fā)生了不同于上世紀(jì)70年代末80年代初的情況，國(guó)家政策變化是一方面，而更多的是農(nóng)民面臨更多的非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)與就業(yè)選擇，相對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)低下的比較利益，部分農(nóng)民更愿意從事比較利益高的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)與就業(yè)。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是部分農(nóng)民因非農(nóng)經(jīng)營(yíng)與工資性收入導(dǎo)致種地積極性不高，同時(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率過(guò)低，結(jié)果是大量農(nóng)村耕地利用效率低。

大規(guī)模農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全的影響會(huì)更大，因此，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，如何消除負(fù)面影響是我們應(yīng)該考慮的一個(gè)重要問(wèn)題。

我國(guó)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中的政府責(zé)任

作為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的平臺(tái)，城市（鎮(zhèn)）在其發(fā)展過(guò)程中許多方面具有公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，同時(shí)也受到市場(chǎng)化的影響。

首先，城鎮(zhèn)必須具有一定的經(jīng)濟(jì)功能，包括提供就業(yè)、消費(fèi)。這就要求城鎮(zhèn)具有一定的產(chǎn)業(yè)群體。在市場(chǎng)體系現(xiàn)代化程度較高的今天，消費(fèi)不成為問(wèn)題，因?yàn)槲覈?guó)目前的生產(chǎn)體系面臨的主要問(wèn)題是市場(chǎng)購(gòu)買力相對(duì)不足。因此，我國(guó)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中，通過(guò)培育優(yōu)勢(shì)和特色產(chǎn)業(yè)，以其為基礎(chǔ)進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)是政府的一個(gè)責(zé)任。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)依靠自身內(nèi)部各因素相互調(diào)節(jié)與作用的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，其中可能會(huì)包含非理性的成分，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的間接參與能推進(jìn)和糾正市場(chǎng)化發(fā)展的速度和方向。

其次，農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中的公共投資需要政府政策與財(cái)政的支持，包括城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、公共產(chǎn)品的投資、吸引資金投入的政策等等。最為重要的是，在我國(guó)特殊的國(guó)情條件下，結(jié)合主要農(nóng)產(chǎn)品安全問(wèn)題，我國(guó)政府在農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中的責(zé)任還包括以農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)為契機(jī)，通過(guò)配套其他政策措施，在保障主要農(nóng)產(chǎn)品安全的基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。主要包括以下兩個(gè)方面：一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度配套；二是農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。

我國(guó)農(nóng)村目前的現(xiàn)狀是農(nóng)村人口比重過(guò)大，人均耕地面積小，生產(chǎn)方式落后，生產(chǎn)力水平低。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在未來(lái)發(fā)展過(guò)程中和達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平后，會(huì)出現(xiàn)許多與發(fā)達(dá)國(guó)家相似的特征，如：三次產(chǎn)業(yè)的比例變動(dòng)，農(nóng)村人口比重的下降等。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村人口的變動(dòng)趨勢(shì)分析，可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)可能且理想的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式是：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者大規(guī)模、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)。其前提是農(nóng)村人口的大量下降和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的規(guī)范以確保農(nóng)村土地的大規(guī)模集中。從全國(guó)情況來(lái)看，20世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)戶自發(fā)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)率在1%-3%之間，土地流轉(zhuǎn)只在親友之間，在小組之內(nèi)的小范圍之內(nèi)發(fā)生。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不規(guī)范和農(nóng)村社會(huì)保障制度欠缺，導(dǎo)致部分農(nóng)民寧愿摞荒，也不愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)地，出現(xiàn)了一部分農(nóng)地被精細(xì)化經(jīng)營(yíng)管理，而一部分農(nóng)地被粗放式經(jīng)營(yíng)甚至摞荒。農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)會(huì)導(dǎo)致越來(lái)越多的農(nóng)村居民城市化，建立合理的農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)制度與市場(chǎng)有利于有限的農(nóng)村耕地趨于集中，進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，從而有利于經(jīng)濟(jì)安全。

健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系有利于農(nóng)民真正城市化和加快農(nóng)村耕地的流轉(zhuǎn)與集中。沒(méi)有健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系，農(nóng)民居住在城鎮(zhèn)，但其行為、生活方式與以前無(wú)法有本質(zhì)上的區(qū)別，其生活也可能會(huì)面臨著一些風(fēng)險(xiǎn)。出于對(duì)未來(lái)生活風(fēng)險(xiǎn)防范的考慮，對(duì)其所承包的農(nóng)村耕地占而不耕是一種理性選擇，機(jī)會(huì)成本比較小，在國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后更是如此。但這對(duì)整個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，機(jī)會(huì)成本過(guò)大。

農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)是我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)重要載體，也是一個(gè)重要趨勢(shì)，政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任有利于我國(guó)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)范化發(fā)展。

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