人民調解工作現狀的調查分析與建議

摘要作為司法制度的重要補充，人民調解制度已經發展成為我國特有的法律制度，成為我國社會主義法制體系中的重要組成部分。隨著人民調解組織地位的日趨重要，為了更好地促進人民調解組織的發展，本文組織了這次調查活動，對司法局、司法所進行了走訪調查以及對居民展開了問卷調查，主要對人民調解組織處理案件的數量、實際操作中存在的問題、可以借鑒的經驗，居民對人民調解制度的了解、對調解結果的滿意度、人民調解法是否出臺的必要性等方面展開分析。

關鍵詞人民調解 現狀 調查分析

中圖分類號:D915.14文獻標識碼:A

一、調查概況

(一)問卷調查的基本情況(開展調研的基本內容和目的)。

為了掌握最真實、最全面的資料，較詳盡地了解鄞州區人民調解的現狀、實施情況，本調研組在鄞州區司法局的幫助下組織了此次問卷調查。通過問卷調查，獲取信息、發現問題，以便能夠提出完善人民調解制度、進一步發展人民調解工作的一些建議，為相關決策部門提供參考依據。我們首先向鄞州區的司法局以及下設的各個司法所、專業調解部門、社區調解機構等調解組織進行了走訪，收集相關人民調解的信息。同時我們向鄞州區的居民開展了問卷調查，對于居民的調查，我們是在各司法所的協助下在其管轄的范圍內進行抽樣調查。我們開展此項調研活動，旨在了解人民調解工作的現狀、發展的情況，了解居民對人民調解制度的了解情況及其對人民調解現狀的滿意度，發現人民調解工作存在的問題并尋求解決的路徑，提出人民調解工作更好地服務于民眾的建議。

(二)調查的范圍和對象。

調查對象主要為鄞州區的居民，鄞州區司法局及其下設的各司法所。在接受調查問卷的市民中，我們不僅是針對高學歷的青年人群，同時包括各個年齡段和學歷程度的市民，爭取做到被調查者類型的多樣性，能夠更好地反映問題。在接受其年齡分布為(參見圖表01)，20歲及以下占4.88%;20-40歲占67.89%;40-60歲占21.54%;60歲及以上占5.69%。調查對象以中青年為主，集中于社會經濟生活的主力階層，所受文化教育水平比較高(參見圖表02)，其中初中以下7.72%，初中至高中36.18% ，專科或本科52.44%，本科以上3.66%，對社會的發展比較了解，也比較關心，調查對象中半數以上是專科生、本科生，受過較好的教育，承擔著社會發展的重任，他們的判斷力和理解力具有代表性，他們所表達的態度對有關決策部門有參考價值，能夠很好地反映社會的主流觀點和愿望。

從圖表03中可以看出在被調查者中工作情況的分布為，目前沒有工作的占40.24%;在機關、事業單位的占6.50%;在企業工作的占19.51%;其他工作性質的占到33.74%，一般為個體經營戶或者其他職業。受調查者的工作性質基本上體現當今社會的職業分布情況。

(三)調查內容。

本次調研的主要內容是:(1)受調查者知曉人民調解制度的途徑、受訪者所在鄉鎮或社區的人民調解工作的普及程度及群眾對人民調解員的要求;(2)受調查者處理糾紛的主要方式和要求;(3)受訪者在遇到糾紛時是否會選擇人民調解組織解決糾紛以及原因;(4)人民調解組織處理糾紛的范圍和環境;(5)受調查者對于人民調解解決糾紛的滿意程度如何;(6)群眾對出臺《人民調解法》的要求。

(四)本次調查問卷的發放、回收情況及統計分析的樣本數。

本次“人民調解制度問卷調查”于2009年6月進行。考慮到調查對象的特殊性，本次調查，共發出問卷300份，收回有效問卷246份，問卷有效回收率為82%。故對此次調查結果統計分析的基本樣本數為246個。

二、調查情況及其分析

(一)受調查者知曉人民調解制度的途徑。

在對居民的調查中，對于“您是從哪些渠道得知人民調解制度的”這一問題，從圖表04中的數據中可以發現，電視媒體是人們了解人民調解制度最主要的途徑，在受訪者中有41.87%表示他們通過該渠道得知人民調解組織;通過報紙、社區宣傳的人數均為22.76%;通過朋友了解的僅為11.38%;其他途徑獲知的為28.46%;。可見，隨著社會現代技術的不斷發展，人們對各類信息的收集渠道也是越來越豐富。所以，在以后人民調解工作的宣傳中，可以通過各種渠道對人進行宣傳。

(二)受訪者所在鄉鎮或社區的人民調解工作的普及程度。

從圖表05中可以看出居民知曉所在社區有調解委員會的比例為28.05%;表示小區沒有人民調解組織的為21.95%;不清楚的比例最高，達到了50.00%。而在向居民了解其所在社區的人民調解組織的法律宣傳情況時，只有23.98%表示其所在社區的人民調解組織開展過普法宣傳，有21.95%的居民表示沒有開展過普法宣傳，更有54.07%的居民表示不清楚社區的人民調解組織是否開展過普法宣傳。由表6可見，人民調解組織在群眾中的知名度還不是很高。人們知道有個組織在調解糾紛，宣傳法律，但是這個組織是什么名稱，往往不得而知，對身邊的人民調解組織比較陌生，可見人民調解組織在做好工作之余應當加大對自身的宣傳力度。

(三)群眾對人民調解員的要求。

根據圖表07顯示，認為調解員必須公平公正的有73.98%;認為人民調解員必須具備良好道德素質的有69.11%;具有較強溝通協調能力的有52.44 %;認為人民調解員需要具備專業知識的有51.22%;具備其他素質的有4.88%。

從中我們不難看出人民群眾希望人民調解員能夠做到公平公正，雖然從客觀上來看，居民間的糾紛很多都是小糾紛，但是在居民眼中，既然尋求人民調解委員會來解決糾紛，這個糾紛就不是小糾紛，所以在實際處理糾紛的過程中，人民調解員能否做到公平公正是居民最關心的。人民調解員具備良好的道德素質是處理糾紛中實現公平公正的前提，因此群眾對人民調解員的道德素質也提出了很高的要求。糾紛的存在很多情況下是雙方缺少溝通，群眾都是在爭取自己利益的最大化，而很少考慮到對方的困難，這就需要調解員了解具體情況，和雙方進行充分溝通協調，提出一個合理的、雙方都可以接受的方案，從而達成調解協議。當然，在實際的糾紛處理中，人民調解員對法律法規也需要有足夠的了解，才不會導致調解出現很多的偏差，導致當事人利益受損。

(四)受調查者處理糾紛的主要方式和要求。

1.受調查者處理糾紛的主要方式。

圖表08中的數據顯示，與對方協商解決的67.07%;找人民調解委員會進行調解的有11.79%;找別人評理的11.38%;通過法院進行訴訟的6.50%;采取私下報復的3.25%。

很明顯我們可以看出，很多一部分的群眾在遇到糾紛時會采取和對方協商解決，這可以看出我們社會在進步，群眾的素質在提高，在遇到糾紛時雙方會盡可能地通過互讓互諒來解決矛盾，達成共識。有11.79%的人選擇到人們調解委員會進行調解，說明群眾在遇到一些糾紛時，只有在認為自己不能很好地解決時，才會尋求人民調解來幫助解決，在人民調解員的溝通協調下，在很多方面上能夠促進糾紛的快速解決，實現群眾間的和諧和社會的和諧。通過法院訴訟的和采取私下報復的，也占到一定的比例。為了加強人民調解在解決糾紛中的作用，需要人民調解委員會在平時要加強法律宣傳，讓群眾了解人民調解委員會，信任人民調解委員會和人民調解員，明確一有小的糾紛就訴諸法院，會引起司法資源的嚴重浪費，而糾紛采取私下報復，會造成社會的不穩定，同時也容易致使當事人犯罪，往往得不償失。應當大力發揮人民調解的作用，促進社會的穩定。

2.受調查者處理糾紛的要求。

人民群眾選擇糾紛處理方式的出發點是什么呢?從圖表09中我們可以看出選擇糾紛處理方式的出發點為公平公正的最多，比例為有69.11%，方便快捷、效率高的有50.41%，程序簡單的有28.86%，其他的占2.44%。

從數據中我們可以分析得出，人們在選擇糾紛處理的方式時往往希望處理機關能公平公正地對糾紛進行處理，其次則是希望該種處理方式是擁有高效率，能方便快捷地解決雙方當事人的糾紛，尋求資源利用的最大化。

3.受調查者選擇何種調解方式。

在接受調查的群眾中(見圖表10)，中有44.72%的人表示在遇到糾紛需要進行調解時會想到的是社區街道進行調解;其次16.67%人選擇由公安機關來主持調解工作;之后才會選擇民間的調解機構和法院主持調解，人數分別是16.67%和15.04%。

從數據中，我們發現大多數選擇社區街道進行調解工作比較符合當下廣大人民的要求，他們尋求的是一種方便快捷高效率的糾紛處理模式，而社區街道正是在群眾周圍，能很好地為群眾辦事。公安機關一直以來都在人民群眾中樹立著良好的威信，處理糾紛的能力較強，也能很好得為人們所接受。而民間專業的調解機構也就是人民調解委員會，因為其自身的優勢，也越來越多得被人們所接受，但是相比較前兩者調解方式仍處于弱勢地位。而法院調解一直以來都是被人們排斥的，這是由我國民眾長久以來的“非訟”、“厭訟”思想所造成的。

(五)受訪者在遇到糾紛時是否會選擇人民調解組織解決糾紛以及原因。

在接受調查的群眾中(見圖表11)，表示遇到糾紛時會選擇人民調解解決糾紛的占總調查人數的58%，據調查其主要原因:一是人們出于對人民調解組織的信任，認為其有能力為其解決問題;二是因為人民調解組織方便快捷效率高的性質;三是人民調解免收任何費用。但是表示不會選擇人民調解處理糾紛的占到了42%，比例也較大。絕大多數的受訪者表示，之所以不選擇人民調解組織為其解決糾紛主要是因為自己遇到的糾紛太過復雜，而人民調解組織沒有辦法解決該矛盾。也有不少人覺得人民調解組織的效率過低，或者是出于對人民調解組織的不信任而選擇其他的糾紛解決方式。

因此，我們應當加強人民調解組織的建設，提高人民調解員的業務能力，提升處理各種類型的糾紛的水平，提高處理案件的效率，更好地服務當事人并獲得民眾的信任。

(六)人民調解組織處理糾紛的范圍和環境。

1.人民調解組織處理糾紛的范圍。

隨著社會經濟的不斷發展，公民與公民之間，公民與法人、其他社會組織之間的關系越來越緊密，隨之引起的糾紛數量也越來越多。那在公民遇到哪些糾紛時會選擇由人民調解組織來幫助調解解決呢。

從圖表12中我們可以發現半數以上的居民在遇到鄰里糾紛時66.26%表示會由人民調解組織來進行調解處理。這與人民調解組織分布在各個社區街道等市民周圍有關，他們深入到群眾中去，可以很好地為群眾解決一些生活中的糾紛。其次是輕微的人身傷害40.65%，這類的人身傷害大多是由人們一時沖動引起的，當事人往往會選擇避免進行訴訟，由自己和對方協商解決，在無法達成一致的情況下，人民調解組織就能很好得發揮自身的作用。同樣交通、醫療糾紛、夫妻糾紛的選擇比例分別占到了24.80%、23.98%和23.58%。另外表示遺產糾紛會找人民調解處理的比例也占11.79%，還有13.41%的人表示還有“其他”的糾紛類型。

2.人民調解處理糾紛的環境。

從圖表13中可以看出，接受調查的人群中，最多的表示希望調解工作能夠在街道居委會中舉行，比例達到了56%。其次是希望能在當地的司法所進行調解，比例為20%。同時也有16%的人表示希望調解員能夠去當事人的家中進行調解。另外還有8%的人表示希望在其他的環境下對當事人進行調解工作。

之所以有這么多人希望調解環境是在當地的街道居委會，主要是因為街道居委會一般都離當事人比較近，方便當事人參與到調解當中去。其次人們覺得街道居委會的工作人員能夠為調解結果作證，防止對方反悔。而選擇當地司法所主要是因為當事人覺得當地的司法所有著較高素質的人民調解員，能夠較好地處理好雙方的矛盾，同時也有較高公信力的部門來監督調解協議的履行。而選擇在當事人家中進行調解工作的主要是當事人考慮到自身的方便程度。但是這個情況在實際實施中并不是非常好的，因為一方當事人愿意到另一方當事人家中進行矛盾調解的情況非常少，他們會認為去另一方當事人家中會有可能損害自己的利益。鑒于對方家中的人員都會偏袒自己人而使調解工作難以展開。現代社會人們活動范圍的不斷擴大，所以又8%的人表示希望調解環境是除了街道居委會、當地司法所、當事人家中以外的地方。

(七)受調查者對于人民調解解決糾紛的滿意程度如何。

在接受調查的246名群眾中，表示自己曾經找過人民調解組織的人數占總調查樣本數量的12.6%，對調解結果非常滿意的有16.13%，對調解結果比較滿意有61.29%，對調解結果表示不滿意的為19.35%，對人民調解的調解結果表示非常不滿意的有3.23%。

從圖表14中可以看出，對人民調解工作滿意的比例占到了77.42%，比不滿意的比例22.58%高出了將近55個百分點。這個比例我們可以看出人民調解工作的實施是比較成功的，廣大的人民群眾對糾紛的調解結果三分之二以上的人是表示滿意的，可見人民調解組織在處理糾紛時發揮了巨大的作用。

(八)群眾對《人民調解法》的要求。

1.受調查者對《人民調解法》出臺的看法。

從圖表15中我們發現，在接受調查的人民群眾中，大多數都表示《人民調解法》的出臺很有必要，這一選項的比例高達75.2%。而對該法律出臺抱無所謂態度的人則占到了17.89%，甚至還有6.91%的人表示《人民調解法》沒有出臺的必要。

造成這一現象的主要原因是，大多數的人民群眾認為現在人民調解工作的展開大多數是由人民調解的行政條例來進行規定的，效力不夠。隨著社會的發展和前進，人民調解在實際生活中發揮著越來越大的作用，因此對人民調解工作進行正規立法非常重要，同時也表明了人民調解制度在我國的地位。用一部法律來對糾紛調解機制進行規定，能夠更好得促進這一制度的進步和發展。況且法律的制定也有助于保障當事人的利益。對《人民調解法》的制定與出臺抱著無所謂態度的人主要是因為他們覺得人民調解組織當前的法規制度已經足夠解決人民調解中遇到的問題，但是法律的出臺能夠更好的幫助其發展，因此他們覺得法律是否出臺都沒有什么太大的影響。認為《人民調解法》沒有必要出臺的人主要是覺得當前中國的糾紛調解機制已經十分完善，已經足夠應付當下的矛盾糾紛，沒有必要再為一個民間的調解組織來浪費資源進行立法。況且人民調解的性質本身便是民間自發的組織，如果用出臺法律來對這一民間機構進行限制的話違背了人民調解制度原來的本質。

2.對《人民調解法》內容的看法。

從圖表16數據中我們可以發現，在廣大的受調查者中，三分之二的人表示《人民調解法》應當對調解協議的執行效力做出規定，這一比例為66.67%。而有48.37%的人表示應當對人民調解的具體受案范圍作出規定。希望對調解程序、收費規定、人們調解員的選任作出規定的比例分別為47.97%、37.5%和29.67%。另外則還有著5.69%的人表示《人民調解法》中應當對其他的內容進行具體的規定。

這一情況表明，大多數的受調查者覺得人民調解協議的效力在實際生活中還有所欠缺。現在的法規規定人民調解協議的效力和民事合同基本相同，因此大部分人都表示希望能提高人民調解法的效力。另外，現在的人民調解的受案范圍十分廣泛，人們在生活中的大部分問題都能尋求人民調解予以幫助，因此在人民調解法中應當對人民調解工作的具體受案范圍作出規定。現在的規定是人民調解一般是在一個月內完結，但是具體的受理調解程序都沒有做出詳細的規定，因此，在法律中也應當對其進行規定。最后，在法律中應當堅持人民調解免費的原則，做出具體規定，并且對人民調解員選舉聘用方式做出明確的規定，這樣才能保障人民調解工作的順利開展。

(九)鄞州區人民調解工作現狀的調研分析。

1.人民調解委員會的數量。

通過對表17中數據的分析，我們發現自2005年到2009年，人民調解委員會數量是降中有升。主要是因為隨著鄞州區各地經濟的快速發展，不少地區的人民調解組織進行了合并，但是人民調解委員會的總數在經過2005到2006年的下滑后又有所上升，湊個2005年的707個到現在的720個。 隨著人們調解制度在各地的大規模推廣，鄉鎮街道、村民、居民人民調解組織數量確是在不斷上升。其中鄉鎮街道人民調解組織的數量從2005年的20個上升到2009年的23個，村居民調委會數量從2005年的428個上升到現在的454，增長率分別為15%和6%。

2.歷年案件受理情況。

從圖表18我們可以看出，2005年到2008年案件受理數量分別為2557件，2890件，4131件，14814件，而成功結案的數量分別為2547件，2780件，4131件，17464件，每年的案件成功處理比例均在96%以上，并且調解成功的案件的成功履行率也接近100%。2007到2008的案件受理增長率將近了323%，主要是因為自交通事故人民調解委員會創立后，將原本由交警調解的案子都由人民調解來完成，由此增加了大量的賠償案件，造成案件數量猛增。

3.鄞州區人民調解員隊伍的建設。

鄞州區各地的人民調解員編制大多是采用聘用的方式，只有極少個別是事業單位編制。各地司法所在聘用人民調解員時大多會聘請從事調解工作多年，擁有豐富經驗的人員，一般學歷要求為初中高中。但是隨著鄞州區各類人民調解組織的建立，不但要求調解人員有豐富的調解經驗，基礎的法律知識，同時也要求他們有著各類專業知識，以便能夠更好得處理案件。例如，2008年新成立的醫療糾紛人民調解委員會的3名調解員中，就有一名是醫療衛生系統退休的工作人員，有著豐富的醫療知識，在處理醫療糾紛時能做到得心應手。

從圖表19中可以看出，2005年的時候人們調解員數量有2539人，高中及高中以上學歷的有1122人，占到總數的44.19%;到2008年人民調解員總數為2517，高中學歷以上的人員為1947人，占到總人數的77.35%，可見鄞州區人民調解員的素質正在逐步提高。并且這四年來，接受培訓的人民調解員數量分別2397人，4926人，2331人和2517人，鄞州區司法局對人民調解員的培訓重視程度越來越高。

三、相關建議

(一)建立多元化的人民調解組織。

隨著社會的進步和發展，建立多元化的人民調解組織已經顯得尤為重要。調解主體的多樣化、糾紛類型的多樣化、調解方式多樣化的發展趨勢已經非常明顯。只有適應現代人的需要，改善原有的人民調解方式才能促進人民調解工作的發展，同時也有利于緩解矛盾，化解糾紛，體現人民調解的價值。例如寧波市鄞州區建立的交通事故人民調解委員會和醫療事故人民調解委員會就能很好地滿足社會發展的需求，發揮自身在解決特殊領域矛盾糾紛的積極作用。

(二)加強人民調解立法工作。

人民調解工作在實際生活中發揮的作用是不可忽視的，但是由于其自身民間機構性質的制約，現在只有行政條例和司法解釋來規范我國的人民調解工作。在一些地區，人民調解工作不受當地政府的重視，使其處于非常尷尬的地位。所以要確立人民調解的法律地位，必須要出臺專門的《人民調解法》，對人民調解協議的效力、人民調解員的法律地位、財政預算等方面做出具體的規定。

(三)建立“大調解”制度。

現在的人民調解是屬于獨門獨戶的糾紛解決機制，而在寧波市鄞州區人民調解組織所建立的“聯動聯調①”機制不但減輕當地各司法、行政部門的工作壓力，同時也發揮了人民調解的積極作用，提高了糾紛解決效率。所以，未來人民調解工作的展開可以和當地的司法、行政等各部門相互合作，建立一個“大調解”緩解，節約當地的司法、行政機關資源，促進社會資源的優化配置。

(四)加大對人民調解的財政支持。

人民調解是屬于民間性質的機構組織，在經費預算上是屬于自收自支的性質，但是實際生活中人民調解工作的展開是不向當事人收取任何費用的，也就是說人民調解機構幾乎沒有什么收入。沒有收入，機構的運營、人員的經費得不到保障，使得人民調解處于相當弱勢的地位。因此，當地的政府應當給予人民調解組織一定的經費支持，保證人民調解工作能夠順利的開展。例如寧波市鄞州區的人民調解工作經費均由當地政府的專項撥款，保障日常開支與人員生活保障。只有這樣，人民調解工作才能有活力并得以繼續存在下去。□

該文為2008年浙江省大學生科技創新項目的部分成果。

(作者單位:浙江萬里學院法學院)

注釋:

①寧波市鄞州區和當地公安局、法院、檢察院等相關部門合作，對能事先進行人民調解的糾紛在征得當事人同意后交由相關的人民調解組織進行調解，不但促進糾紛的解決同時還能節約司法資源，減輕司法、行政機關工作人員的負擔.