檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟法律地位之探討

摘要檢察機(jī)關(guān)有支持起訴和提起附帶民事訴訟的權(quán)利，在實(shí)踐中，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)也有介入民事公益訴訟的案例，但是其訴訟地位至今在法律上無法明確。目前，公益訴訟主要是環(huán)境污染和國(guó)有資產(chǎn)流失兩大問題，由于傳統(tǒng)的訴訟法律上原告必須是“與之有直接利害關(guān)系人”，公共利益處于無人救濟(jì)或者是救濟(jì)不能的尷尬境地，所以檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性討論是必要的。本文僅從現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、歷史基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、價(jià)值基礎(chǔ)、法律現(xiàn)狀五個(gè)方面對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律地位作粗淺的分析。

關(guān)鍵詞檢察 公益訴訟 提起

中圖分類號(hào):DF74文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

在我國(guó)目前的立法中，對(duì)民事行政公益訴訟仍屬空白。且公民、團(tuán)體、機(jī)關(guān)無法就“與自己無直接利害關(guān)系”的諸如環(huán)境、國(guó)有資產(chǎn)等公共利益的損害提起訴訟。正因?yàn)槲覈?guó)在立法上的缺失，致使檢察機(jī)關(guān)在提起民事行政公益訴訟的實(shí)踐過程中存在諸多的困惑和不足，尤其對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位問題存有爭(zhēng)議。

在國(guó)家利益或社會(huì)公眾利益遭受侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以通過提起相應(yīng)訴訟予以司法上的救濟(jì)，這是世界大多數(shù)國(guó)家的通例。但由于我國(guó)相關(guān)法制的缺位，在法律無明文規(guī)定的情況下，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的法律地位如何、應(yīng)以何種方式參與訴訟等問題一直是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

一、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

我們通常所說的《環(huán)境公益訴訟》起源于19世紀(jì)六七十年代美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)不斷增加的環(huán)境問題和不斷提高的公眾環(huán)境意識(shí)的回應(yīng)。1970年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了大量的環(huán)境法律以解決一系列環(huán)境問題，這些問題涉及空氣、水、有毒物質(zhì)污染、瀕臨滅絕的野生物，以及受到不可持續(xù)性采伐的公共森林。這些法律為當(dāng)今絕大多數(shù)的環(huán)境訴訟提供了框架。公益訴訟被賦予現(xiàn)代意義并引起廣泛關(guān)注，始于20世紀(jì)西方社會(huì)由自由資本主義向壟斷資本主義過渡時(shí)期，科技進(jìn)步和生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，導(dǎo)致社會(huì)利益關(guān)系發(fā)生變化，原先傳統(tǒng)的某些民事行為不再單純影響當(dāng)事人自己，而且影響社會(huì)公共利益，與此相伴的很多糾紛都涉及到大量利害關(guān)系者的公共政策問題。這類糾紛具有傳統(tǒng)訴訟方式難以容納的新要素，傳統(tǒng)的訴訟機(jī)制需要做相應(yīng)的調(diào)整。在判例法方面，美國(guó)法院在70年代擴(kuò)大了適格原告的范圍，只要受到“事實(shí)上的損害”就具備提起訴訟的資格。“事實(shí)上的損害”包括對(duì)經(jīng)濟(jì)利益以及非經(jīng)濟(jì)利益的損害。只要損害存在，就足以確定其具有原告資格，而無論這種損害多么間接、因果關(guān)系多么微弱。各國(guó)對(duì)公益訴訟都采取檢察機(jī)構(gòu)介入制度，其中法國(guó)最為重視。1806年的法國(guó)《民事訴訟法》典最早規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)代表公共利益參與民事訴訟的制度，規(guī)定涉及慈善、遺產(chǎn)的訴訟、有關(guān)國(guó)家和公益團(tuán)體的訴訟，所有在最高法院提起的民事訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)均可提起訴訟。

二、歷史基礎(chǔ)

1951年最高人民檢察署暫行組織條例和各級(jí)地方人民檢察署組織通則規(guī)定:人民檢察署“代表國(guó)家公益參與有關(guān)社會(huì)和勞動(dòng)人民利益之重要民事案件及行政訴訟。”1954年人民檢察院組織法也規(guī)定:“對(duì)于有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟。”由此可見，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟案件享有民事起訴權(quán)的歷史由來已久。察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的立法在我國(guó)早已展開過討論，但一直沒有確定下來，有以下三個(gè)原因:一是認(rèn)為有悖民事意思自治原則。二是雙重身份的認(rèn)定問題。三是公益訴訟勝訴率任務(wù)化。筆者認(rèn)為這三種擔(dān)憂都是不必要的。首先，公益訴訟案件涉及到社會(huì)不特定的主體的利益，因此，意思自治原則和處分權(quán)原則不再是絕對(duì)的，干預(yù)原則在一定領(lǐng)域要發(fā)揮作用。其次，檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中雖然也是法律監(jiān)督者，但它作為原告的外在角色沖突也由于其作為原告并不存在自身的直接利益而得到化解，它作為原告和作為監(jiān)督者的目的都在于保護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益，無論訴訟結(jié)果如何，都與其民事利益無關(guān)。第三公益訴訟維護(hù)的是公共利益，又不能請(qǐng)求賠償。因此公益訴訟最大的問題是原告起訴的動(dòng)力問題，公益訴訟制度的構(gòu)建著眼于激勵(lì)相應(yīng)主體提起訴訟。

三、理論基礎(chǔ)

世界各國(guó)對(duì)于民事公益訴訟原告具體制度規(guī)定盡管有所差異，但共同點(diǎn)在于除了直接利害關(guān)系人外，非直接利益關(guān)系人也可以充做原告，最通用的形式是由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事公益訴訟。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起和參與公益訴訟的法律地位應(yīng)界定為民事行政公訴人。首先，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是憲法明確規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。也就是說，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的民事訴權(quán)和行政訴權(quán)，是源于廣義的法律監(jiān)督權(quán)。其次，從程序上看，檢察機(jī)關(guān)在提起的訴訟中，應(yīng)當(dāng)、也只能確定為原告人，處于原告人的訴訟法律地位。雖然起訴的方式不同，或者訴訟涉及的類型不同，但是其在提起民事行政訴訟中的法律地位都只能是原告人，或者第三人。即檢察機(jī)關(guān)在民事行政訴訟中的法律地位應(yīng)當(dāng)盡可能地“當(dāng)事人”化。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中是當(dāng)事人，享有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利、承擔(dān)當(dāng)事人的訴訟義務(wù)。最后，也是必須明確的是，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的當(dāng)事人，不同于傳統(tǒng)意義上的 “利害關(guān)系當(dāng)事人”，而是指純粹的“程序當(dāng)事人”。要成為當(dāng)事人，只要能夠以自己的名義起訴或應(yīng)訴，并請(qǐng)求法院保護(hù)一定的民事權(quán)益即可。

四、價(jià)值基礎(chǔ)

檢察機(jī)關(guān)對(duì)于有關(guān)國(guó)家和公眾利益的重要民事案件提起訴訟并參加訴訟的權(quán)力的價(jià)值基礎(chǔ)是公共利益。檢察官為“公益代表人”，其訴訟活動(dòng)的取向是公共利益而非私人利益。公共利益簡(jiǎn)稱“公益”，也可用“公共福利”、“公共政策”來表達(dá)，指的是作為有機(jī)整體的公眾所共同享有的權(quán)益、福利和價(jià)值。作為指導(dǎo)國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)作的原則，它指的是國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作必須有利于公眾的整體意志和最大多數(shù)人的普遍期待。公共利益包括公共秩序、公共道德、公共財(cái)產(chǎn)、公共安全等，其特征是適用的普遍性，即為公眾共同體所享有并為該共同體中的單一個(gè)體所享有，破壞共同體中所享有的權(quán)益和福利，就破壞了共同體中單一個(gè)體的權(quán)益和福利。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的守護(hù)者，對(duì)于國(guó)家財(cái)產(chǎn)和涉及民眾利益的重要民事案件，在遭受損失而有關(guān)的單位沒有提起民事訴訟的情況下，應(yīng)當(dāng)有權(quán)力、也有責(zé)任啟動(dòng)民事訴訟程序和參與民事訴訟活動(dòng)，以避免國(guó)家利益和公眾利益遭受損失。

五、法律現(xiàn)狀

《憲法》規(guī)定:中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。《民事訴訟法》總則第14條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。”第15條規(guī)定:“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴”。《行政訴訟法》第10條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。”但是兩個(gè)訴訟法的分則中，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟或支持起訴缺乏具體規(guī)定和具體的操作規(guī)范，就是導(dǎo)致目前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟沒有法律依據(jù)，法院不受理的根源。

由于現(xiàn)實(shí)中大量的國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、壟斷等案件的存在，審判實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)大量的公益訴訟案件，1997年河南省南陽(yáng)市方城縣檢察院辦理了一起國(guó)有資產(chǎn)流失案，首開公益訴訟之先河，被稱為“公益訴訟鼻祖”。此后，全國(guó)許多檢察機(jī)關(guān)如河南省、黑龍江省、江蘇省的各級(jí)檢察機(jī)關(guān)等紛紛效仿，初步改變了公共利益無人保護(hù)或保護(hù)不力的現(xiàn)狀，使國(guó)家利益和其他公共利益受侵害行為得到一定程度遏制，收到了良好的法律效果和社會(huì)效果。但是由于缺乏法律明確依據(jù)，細(xì)則操作起來無法可依，各地法院對(duì)此各有各的做法，最高法院的批復(fù)指出，法院不再受理檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的國(guó)有資產(chǎn)流失案件。這意味著所有檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟被叫停。一些地方采取發(fā)檢察建議書支持國(guó)資委、環(huán)保部門、民政部門起訴的形式開展公益訴訟，在這種情況下，節(jié)省有限的司法資源，直接賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利就顯得必要而且迫切。

(作者單位:江蘇省海門市人民檢察院)