城市土地儲備的操作運營風險分析與控制

摘要本文從土地儲備功能和運作模式入手，分析了土地儲備的操作運營風險，并針對這些環節風險的控制風險方法進行探討，以期為土地儲備的操作運營中的風險控制提供參考。

關鍵詞土地儲備 操作運營風險 風險控制

中圖分類號:F293.2文獻標識碼:A

一、土地儲備與運作模式分類

土地儲備已成為加強城市土地壟斷供應、推進城鎮土地使用制度改革的新突破點(馮昌中等，2002)。作為國家制度設計，土地儲備制度是國家調控土地市場的有效工具之一，通過土地儲備，城市政府提高了調控市場的能力，并為經營城市打下了良好的基礎(陳江龍，曲福田，2002)。2007年底，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合下發了《土地儲備管理辦法》，對土地儲備制度運行進行了規范。2008年初，國務院印發《關于促進節約集約用地的通知》，對發揮土地儲備制度作用，促進節約集約用地做了明確要求和具體規定，為這項制度今后的發展進一步指明了方向。而相關政策施的落實，土地儲備制度必將對加強土地調控，促進節約集約用地發揮更加積極、更加重要的作用(《土地儲備制度發展研究》課題組，2008)。

目前，全國已有2000多個市、縣相繼建立了土地儲備制度。各地土地儲備管理模式主要分為三種。一是市政府設立土地儲備委員會負責批準和協調土地儲備的重大事項，委員會一般設有辦公室，由國土資源部門負責，土地儲備機構負責儲備土地具體工作的實施。二是國土資源管理部門負責土地儲備管理工作，土地儲備機構負責具體實施工作。三是土地儲備機構獨立管理，儲備土地供應由國土資源部門實施。

二、土地儲備的操作運營風險分析

在城市土地儲備運作過程中存在很多風險，歸納起來有8類，包括社會穩定風險、城市發展風險、規劃調整風險、財務資金風險、經營風險、操作運營風險、地產泡沫風險、政府干預風險。土地儲備運作的基本過程包括土地收購-土地開發整理-土地儲備-土地供應(批租)。土地儲備操作運營風險發生以上四個環節中，與各環節對應就有土地收購風險、土地整理風險、土地儲備數量決策風險和土地供應(批租)風險(馮振中，2006)。例如，在土地收購過程中，由于受讓地塊的產權歸屬、周邊環境沒有完全明確，或存在歷史遺留問題，可能帶來法律糾紛或其他問題，影響土地儲備工作的正常進行;或者由于自然地理條件的復雜性，比如地質構造，或者地下設施的布置不科學導致開發成本增加。土地開發整理風險是指土地收儲機構把征用或征收來的土地、收回閑置土地，進行開發或再開發，如果開發整理成本過高，就會相應減少土地出讓純收益，造成土開發地整理風險。土地儲備的數量決策風險，是指土地儲備數量要與市場需求基本吻合，最好能超前儲備。土地儲備數量決定要以滿足市場需求和有效調控土地市場為目標。當土地市場價格因投機而導致過高時，適當地增加土地供給，可在一定程度上降低地價的平均水平。為建設經濟適用房、城市公共、公益基礎設施，滿足公民居住需求，提高公民福祉，可以增加相應城市土地儲備量。為刺激經濟復蘇，國家加大公共投資以增加就業機會。2008年提出4萬億的經濟刺激計劃中有大量的實體項目要落在土地上，因此，土地儲備機構就此應該增加土地儲備數量，以應對經濟刺激計劃所蘊含的土地需求。但是，土地儲備數量不是越大越好，它有一個度，這個度的有效估計主要建立在科學的經濟增長預測，特別是土地需求預測前提下。適度的土地儲備量，可以減少對土地和資金的雙重積壓，降低土地儲備成本。土地供應(批租)風險，是指土地儲備機構批租所儲備土地時，可能實際成交土地價格或租金偏低，甚至土地交易未完成，造成土地滯留、積壓，也可能因拍賣機制中價格高者得地原則，造成土地資源配置錯位。

本文第三部分對土地收購、開發整理、儲備數量決策和土地供應(批租)環節的風險控制辦法進行了分析。

三、土地儲備操作運營風險的控制

(一)土地收購操作運營風險控制。

土地收購是土地儲備的第一個環節。這一環節的顯成本和隱形成本都對后續土地儲備運作環節具有較大影響。土地收購成本，即土地取得費用。土地取得階段的費用包括征地、安置補償費及有關稅費;收購、收回和置換過程中發生的有關補償費用。補償費用通常根據國家及地方政府規定的有關標準確定。在征用集體所有土地時，根據《土地管理法》及各地確定的有關征地補償費項目及標準確定相應征地安置補償費:在使用城區土地時，按照城鎮拆遷安置補償費的有關規定確定拆遷補償費，包括動遷安置費、補償費、拆遷管理費等。這是土地收購中的顯成本。例如有的地塊拆遷成本過高，由于政府的意愿還是要進行收儲。或者有些地方政府要求土地儲備中心收購大量不具備開發條件的價值明顯高估的土地，導致資金需求量擴大，使得整個土地成本高于市場可接受的出讓價格(母小曼，任宏，2006)。而因為地塊周邊環境沒有能明確，可能會因為地塊的規劃設計條件，周邊自然環境、人文環境的變化變壞，造成所收購儲備土地的價值降低。

控制土地收購操作運營風險的基本辦法是:通盤考慮全市(縣)土地利用總體規劃、城市總體規劃，對擬收購地塊的城市規劃設計條件進行詳細調研，依法確定收儲地塊的將來的用途，以增加盈利的機會。其二，明確待收購地塊的權屬是否清晰，對權屬不清晰的地塊，依法進行公正，無主土地財產歸國家所有，由土地行政機關代為管理，確保土地收益不流失。三是明確周邊環境。筆者認為，任何地塊都是和其周邊的環境相互影響，進而在土地價格表現出來。地塊周邊環境好一般土地價格較高;相反，較低。此外，還有其他影響土地收購的運營風險因素，但是只要在收購之前，做到詳細前期調研、權屬確認、價格評估，以及周邊環境對擬收購的地塊的價格的負面影響科學估計，就能最大可能地降低土地收購環節的風險，即有效控制土地收購風險。

(二)土地開發整理操作運營風險控制。

土地開發整理操作運營風險控制實際上是對所儲備地塊的開發成本的管理和控制，以保證在預期批租價一定的情況下，土地儲備機構所儲備的地塊能獲得更大的經濟效益。無論是基于公共福利還是盈利性開發商用地的儲備土地，都要在一級土地供應市場中實現。政府壟斷了土地市場的一級供應，主要是通過土地儲備來實現的。

土地開發整理成本就是把生地變成熟地的過程所發生的費用。在獲得土地后，土地儲備機構需要支付土地開發整理成本主要包括三基礎設施配套費、公共事業建設配套費和小區開發配套費用。筆者認為，通行的土地開發整理成本控制辦法有三方面:一是降低融資成本而減少財務費用的支出和通過合理的資金使用，提高資金使用效率。土地儲備機構可以根據自身條件，制訂銀企合作招標協議，要求潛在的合作銀行對項目競標，以獲得更好的貸款條件，降低貸款利率，減少貸款成本支出。在政策許可的情況下，土地儲備機構可以實行土地證券化，以有效解決開發整理資金的短缺問題。二是科學合理設計配置基礎設施，減少基礎設施建設成本;三是把握土地開發整理的時機，并對整個開發整理過程進行“三控一管”，降低開發整理的成本，也即做好了土地開發整理環節的運營風險控制。

(三)土地儲備數量決策風險控制。

土地儲備數量分析的文獻相對其他關于土地儲備探討相對較少，例如陳卓詠(2005)對城市土地儲備的數量與經濟周期進行了理論分析。土地儲備數量關系整個土地儲備機構的運行效率。就我國實施土地政策參與宏觀經濟調控以來，土地儲備機制，特別是土地市場供應機制發揮了重要作用。

土地供應量以土地儲備量為基礎，因而，土地儲備數量多少直接影響政府調控土地一級開發市場能力。正如前文所說的那樣，儲備土地的數量不是越多越好，調控能力越大。相反，儲備土地數量過大，造成土地儲備機構運行存在很大金融風險。土地儲備的資金來源，目前大多數儲備機構主要依賴商業銀行的貸款，商業銀行貸款貸款的利率較高，直接增加土地儲備的財務成本。2004年6月份央行出臺《關于進一步加強房地產信貸業務管理通知》后，明確規定各商業銀行審慎發放房地產貸款，對土地收購儲備貸款期限作出最長不得超過兩年的規定，實際上提高了土地收購儲備籌資的門檻。

土地儲備數量決策，是解決儲備土地的最有規模問題。根據經濟學原理，土地儲備的最優規模點應該是儲備單位土地成本最低點(陳卓詠等，2005)。土地儲備成本是指為儲備某一地塊而土地征用或征收集體土地的所支出的總費用，加上土地開發整理費用、基礎設施建設成本，也包括資金的時間價值和機會成本。科學地解決土地儲備數量決策問題始終要應該經濟上可行，有效調控土地市場，降低單位土地儲備成本(含開發成本)，使預期土地批租收益最大化為基本目標。因此，在實際儲備運作中，政府干預較多，沒有實現真正的市場化運作，故存在非經濟因素可能造成新的土地儲備數量決策風險。

降低土地儲備數量決策風險的基本做法是:一科學把握區域土地利用總體規劃、城市總體規劃、國民經濟發展規劃等規劃，進而科學預測城市土地市場的需求，決定土地儲備數量。二借助經濟核算機制，對每一儲備地塊進行科學核算，適時供應土地，降低土地持有單位時間成本。三發揮市場機制在解決土地儲備數量問題中的作用，減少政府干預土地儲備的行為。

(四)土地供應(批租)風險控制。

從發達國家的成功經驗看，市場化的土地供給政策能更好地控制(降低)土地儲備的供地環節風險。首先必須明確城市土地一級市場的主體。政府不應以管理者和所有者的“雙重身份”進入這個市場，因為地方政府干預土地市場導致“市場失效”和“政府失靈”。例如一些地方為引資招商，爭相壓低地價，甚至零地價為生產性企業供地，就在很大程度上增加了土地儲備的運操作運營風險。二是改革城市土地供給雙軌制，實行統一供地。目前，體制外供給的土地有三類:一是劃撥土地使用權;二是經濟適用住房的優惠政策供地;三是城郊農村集體土地非法入市(張洪，2004)。這種體制外的土地供給，干擾了正常的土地市場發展，要有效控制土地儲備的供地(批租)儲備地塊的風險就必須加強市場環境建設，依法進行大力改革，整合土地市場，統一供地。三是運用地理信息系統可視化工具，通過建立計量模型，模擬和預測特定土地用途的未來發展需求，為制定土地供給計劃提供科學依據，亦可控制土地儲備的供應(批租)環節風險。

筆者認為，對土地批租或供應環節的風險控制主要還是要從市場經濟規律的把握入手，只要從根本上把握市場走向和整個經濟的發展態勢，積極開展市場需求調研和預測工作，適時供地或者批租儲備地塊，應該能夠控制好土地供應(批租)環節的風險。

(作者單位:武漢市土地整理儲備中心武漢新區分中心)

參考文獻:

[1]馮昌中，朱佳波，曾尊同.社會主義市場經濟條件下的土地儲備及其模式選擇.地理科學，2002(3).

[2]陳江龍，曲福田.土地儲備與城市土地市場運行.現代經濟探討，2002(4).

[3]《土地儲備制度發展研究》課題組，2008.

[4]馮振中，城市土地儲備存在的八大風險.中國土地，2006(11).

[5]母小曼，任宏.試論土地儲備風險及防范.中國流通經濟，2006(5).

[6]陳卓詠，葉裕民.城市土地儲備數量和周期的理論分析.中國土地科學，2005(4).

[7]張洪.城市土地供給制度的改革與創新.城市問題，2004(1).