淺析地方政府“土地財政”的成因

摘要1994年分稅制改革后，地方政府的財權與事權不對稱日益凸顯，為了緩解財政支出壓力，地方政府主要依靠土地轉讓、土地批租的運作來增加收益。“土地財政”既是財政窘困的無奈之舉，也反映出我國分稅制存在著嚴重的制度缺陷。本文通過分稅制角度對“土地財政”的概念界定、成因進行的簡要分析。

關鍵詞土地財政分稅制改革

中圖分類號:F127文獻標識碼:A

1994年分稅制改革后，中央財政收入具有明顯集權效應，支出方面有明顯的“向下擠壓”效應，與此同時，地方政府的經常性財政收入相對比重持續下降，事權范圍而不斷的擴大，地方政府的身上的擔子越來越重。而土地作為地方政府手中最大的一塊可以自由支配的經濟資源，成為政府財政支出的保障，“土地財政”在彌補地方公共服務的財力缺口中“功不可沒”，在實現地方政府經濟擴張政策的過程中扮演了重要角色。

1 “土地財政”的概念界定

土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬于預算外收入，又叫第二財政。“土地財政”作為我國地方政府利用土地換取財政收入的一種較為普遍的做法，其主要形式有:通過出讓土地獲得土地出讓金收入;以對工業開發用地實行低價，甚至免費使用的方式招商引資，以期獲得的企業進入后的稅收;以大拆大建的方式進行城市擴張，由城市擴張、土地占用以及房地產開發帶來的稅收。

2 “土地財政”的形成原因

1994年實施的分稅制試圖用規范的方式調節中央和地方之間的財政分配關系，但當時的配套措施不足以確定省以下政府投資權和相互之間的財力分配框架。但在我國漸進式的財政體制變遷過程中， 財權劃分模式與事權劃分模式卻出現了兩相背離格局，非規范、非正式的財政收支行為反復上演，“土地財政”模式的產生表現出強烈的內生性和必然性。

2.1 財權與事權的失衡方面

1994年分稅制改革具有明顯集權化傾向，直接導致了地方初次分配財力的急劇下降。從財政收入來看，地方財政收入在全部財政收入的比重由1993年的78%迅速下降到1994年的44.3%，此后至今基本維持在50%以下，2007年的45.9%;從財政支出來看，地方財政支出比重在分稅制改革前后維持在70%左右，且在2000年以來逐步上升，2007年達到77%。這樣，分稅制改革就形成了地方財政幾乎30%的巨大收支缺口。目前在構建省以下財政體制時，上級政府居于主導地位，完全有權決定與下一級政府之間的財力劃分和支出責任，自然就會發生財權逐級上移、事權逐級下放，處于政權末端的縣鄉兩級最基層的政府財力就越來越薄弱。

2.2 地方彌補財政收支缺口方面

地方財政收支缺口一般通過上級政府的轉移支付予以彌補，但我國財政轉移支付均等化功能很弱，地方政府依靠自有正式財政收入和上級政府的轉移支付是難以滿足本級政府財政支出的。近年來，我國經濟迅猛發展，城市化速度不斷加快，但相應的配套設施卻發展遲緩，地方及相應的級次政府供給區域性公共物品明顯不足，城市基礎設施滯后。造成這種情況的原因很多，其中一個重要因素就是地方財力有限，基礎設施投資不夠。在這種情況下地方政府積極尋求包括土地收費在內的非正式財政收入來源，以彌補預算內收入的不足。

2.3 現行稅制設計方面

1994年分稅制改革的實施初步理順了地方政府和企業的關系，通過增值稅稅制設計降低地方政府經營企業收益率，弱化地方政府經營企業的動機。在此基礎上，2002年的所得稅分享改革通過對企業所得稅的分享以及分享比例向中央傾斜的制度安排使得地方政府難以通過發展工業獲得增值稅和所得稅收入來擴大自己的收入，而通過發展包括建筑業在內的第三產業、獲取完全屬于地方稅種的營業稅收入就是一件順理成章的事情。同時，按照現行分稅制的設計，由房地產業和建筑業發展帶來的營業稅、所得稅以及耕地占用稅、土地增值稅等稅收的增長，屬于地方財政預算內收入部分。而在增值稅、消費稅、所得稅與中央分成，地方政府只占很小比例的情況下，營業稅已經成為地方稅收的最主要部分。為此，在地方政府選擇開掘和擴大能快速增長財政收入的稅種征收渠道中，發展城市建筑業、房地產業和土地征用成為首選，因此地方政府就越來越依靠“土地財政”解決其財政資金的不足。

因此，要使地方政府擺脫“土地財政”模式，走上財政統一、預算監督、民主財政的制度變遷通道，關鍵在于改革和完善現有財稅體制，構建地方政府“稅收財政”模式。