大城市郊區農村宅基地管理制度改革初探

【摘要】 在當今的大城市郊區，在市場化、城市化和生態化的推動下，鄉村成為農民與居民、本地人與外地人共同利用的社區，農宅的生產資料、環境和財產功能日趨突出，宅基地政策法規依然故我，與實際嚴重脫離，帶來矛盾重重，有必要探尋改革措施，尋找新的出路。

【關鍵詞】 宅基地;宅院;集體所有

一、農村宅基地制度的演變

1.新中國建立初期農村宅基地與住房私有制度。1952年北京向郊區農民頒發了《北京市郊區土地房產所有證》，明確“為該戶全家私有產業，有耕種、居住、典當、轉讓、贈與等完全自由，任何人不得侵犯。”農業合作化時期和公社化初期，宅基地私有制度依然維持。

2.1962年9月中共八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》(即“六十條”)第一次宣布宅基地歸生產隊集體所有，不準出租和買賣;承認房屋仍歸社員私有，可以出租買賣。確定了我國農村宅基地的基本性質和農民住宅的“一宅兩制”特點。

3.1982年2月國務院發布《村鎮建房用地管理條例》，1986年6月全國人大常委會通過《土地管理法》，強化了農村宅基地的管理制度。內容包括:申請建房用地要具備條件，經過審批符合規劃;宅基地面積要有限額標準;“出租出賣房屋的，不得再申請宅基地”等。

4.90年代末宅基地流轉政策逐步收緊。1998年8月29日《土地管理法》修訂時刪除了允許城鎮非農業戶口的居民在農村建住宅的規定。2007年12月《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》再次申明“三個不得”:“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’”。

二、北京郊區農村宅基地管理現狀與宅基地制度評價

(一)北京郊區農村宅基地管理基本情況

1.總面積沒有大增加，管理有序有效。北京郊區農村居民點用地1981年土地概查為 116.72萬畝;1992年土地詳查為127.74萬畝，2001年二次土地詳查為13343萬畝，20年農村居民點占地增加16.71萬畝，增長14.32%，年均遞增0.67 %。由于城市擴張使一批村莊消失，2007年農村居民點比2001年還減少了1.39萬畝。上述數據表明:北京郊區農村居民點占地稍有擴大，管理保持有序有效局面。違章建房占用宅基地并不是當今郊區宅基地管理的突出矛盾。

2.郊區村莊已經成為本地農民、城鄉居民和外來人口共同利用的居民點。北京郊區農村人口結構發生重大變化，已成為農民與居民、原住民與外來人口集聚地，村民就業多樣化的社區。近郊區村莊的外來人口已超過本地人。邊遠的集鎮和旅游地也有不少的城市居民和外來農民工。京郊農村村莊的人口結構及總量的變化，是對傳統觀念的顛覆。從中可得到這樣的啟示:其一，農村宅基地不再為農民專用，使用人已趨向多元化，“農村宅基地使用人”應予以新的概念;其二，城市化不意味著鄉村的消失，在一定的時期，還表現鄉村人口的增長。

3.世界城市和綠色北京的定位，使郊區農業農村的生態服務價值日益重要。一是來自農林牧漁業生產的農業經濟價值269.97億元，二是將農業特有的生態優勢向二、三產業延伸所產生的農業生態經濟服務價值為42.92億元，三是農業范疇中的自然資源為人類的生存和生活環境帶來涵養水源、保育土壤、固碳制氧、凈化環境、生物多樣性等功能，按一定系數貼現后的農業生態環境服務價值為5501.07億元。生態服務總價值已經和京郊地區生產總值(2006年為5935.4億元)不相上下。這個計算，使人們對郊區農業農村(包括農宅)的功能地位刮目相看。

4.市場化、城市化和生態化。

(1)房屋出租。

(2)經營“農家樂”，發展觀光休閑農業。

(3)住宅出賣。

(4)在拆遷時獲取高額補償。

(二)現行宅基地制度的評價與未來演變趨勢

現行宅基地制度的主要特征是:一宅兩制，房地分離;無償取得，長期使用;政府管制，不準流通;強調福利，漠視產權。

1.現行宅基地制度的評析

(1)使農民獲得了基本公平的住宅用地保障，實現了農村居者有其屋;嚴格的審批程序，避免了農地的亂占濫用，節約了土地;宅基地管理大體有序有效，促進農村穩定。(2)具有集體福利性質，實現了人人有房住，奠定了農村住房保障的基礎。但沒有反應出宅基地的商品價值，也成為當今宅基地使用問題的癥結。(3)在社會轉型時期導致了一系列新問題新矛盾的發生。(4)管理權高度集中，宅基地所有者的權益被邊緣化。(5)制度發育不成熟，適應新環境的能力差。其表現，一是法規政策過于滯后，二是法規自身存有缺陷。

2.宅基地制度的未來演變趨勢

生產方式決定生活方式、居住方式。在可預見的未來，北京郊區農村的演變，大體有三種類型:城鎮化地區，農村將變成城市，大部分農民將上樓，過城市生活;鄉村化地區，以二三產業為主，保留一些農業，變成城鄉居民、本地與外來人口混居的社會;生態化地區，基本保留農村的風貌，不斷提高生態服務價值和城市后花園的功能。

三、宅基地制度改革的大思路與有償使用實驗

(一)宅基地制度改革創新的思路

(1)正視國情，維護土地公有制。(2)保障農村村民居住并有利于居住質量的不斷提升。(3)引入市場機制，體現土地及房屋的商品價值，增加“房”“地”內在聯系，有利房產有序流轉，促進城市化和城鄉一體化。(4)維護土地所有者的權益，增加土地的經濟收益，使廣大農民收益。(5)有利于我國形成一元化的城鄉住宅制度。(6)具有可行性，便于操作，有利于行政管理職能轉變。

(二)宅基地制度改革創新的突破口——實行宅基地有償使用

(1)宅基地使用將開放，消除了向使用多元化轉變的障礙，就不用為界定使用人和條件再絞心費腦。(2)有償使用體現了宅基地的商品價值，使用有價將成為人們使用宅基地酌量的重要經濟因素，消除“不用白不用” “不占白不占”的心態，能有效地遏制多占亂占宅基地、大量農宅閑置的現象，有利于土地的合理利用。實現土地收益，有利于增強集體經濟實力和增加農民收入。(3)密切“房”“地”聯系，可為實現“‘地’隨‘房’走”奠定基礎，從而促進房產健康流轉。(4)實行有償使用可提高集體管理宅基地的積極性，減少行政管理的負擔，有利于管理體系的職能轉變。

(三)推行宅基地有償使用的原則和政策的要點

(1)堅持社會主義道路，維護宅基地集體所有，保持宅基地用于居住的基本屬性。(2)保持農村宅基地使用的福利性質和公平原則，農民(集體經濟組織成員)無償使用宅基地。(3)宅基地使用費標準要符合地價原則，但要適應農村經濟水平，起步要低(遠低于地價)，緩慢提高，始終使絕大多數使用人能夠承受。(4)政府規定使用費原則和標準，使用費標準應既有區域差異，又要體現使用人的戶籍身份、土地質量、使用性質、房屋取得方式、人口戶型等差別，區別對待。(5)宅基地土地所有者是使用費的所有者、管理者，宅基地使用費實行專用，用于村莊建設和對農民(集體經濟組織成員)無償使用的補償。