政策分析視角下的民辦高等教育

摘要： 本文從政策分析的視角對當(dāng)代我國民辦高等教育的政策發(fā)展歷程進行了回顧，指出民辦高等教育政策中存在的問題，提出健全民辦高等教育法律法規(guī)體系；進一步將民辦高等教育政策操作化和具體化；健全管理機制，擴大辦學(xué)自主權(quán)；加強政府扶持機制，給予民辦高校種種優(yōu)惠政策等建議。

關(guān)鍵詞： 民辦高等教育 政策 分析

民辦高等教育政策，是指國家根據(jù)一定的原則和要求制定的針對民辦高等教育發(fā)展的各種管理舉措。在形式上，包含法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃等。在類別上，民辦高教政策主要包括發(fā)展政策、管理政策、經(jīng)費政策、產(chǎn)權(quán)政策等。在具體實施上，包括市場進入與退出機制、公平競爭機制、利益回報機制、管理與辦學(xué)機制、政府參與機制、法人制度和產(chǎn)權(quán)制度等。國家發(fā)展和管理民辦高等教育，主要通過制定和實施民辦高等教育政策來實現(xiàn)。這些政策是否合理，能否得到切實的執(zhí)行，對民辦高等教育能否存在與發(fā)展至關(guān)重要。

一、我國民辦高等教育政策回顧

（一）起步階段（1978年—1992年）。

1978年隨著十一屆三中全會的召開，單一的計劃經(jīng)濟體制以及與之配套的辦學(xué)模式開始面臨改革的需要，民辦高等教育的存在開始得到政策性支持。這一時期關(guān)于民辦高等教育的政策主要有：《關(guān)于刊登文化、教育、衛(wèi)生廣告的通知》（1984年）、《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（1985年）、《關(guān)于不得亂刊登辦學(xué)招生廣告的通知》（1986年）。1987年，國家教育委員會頒布《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，對“社會力量辦學(xué)”的內(nèi)涵、主要辦學(xué)形式與層次和類別、招生、廣告、經(jīng)費、財務(wù)、審批、聘任教師等方面做出了較為具體的規(guī)定，標(biāo)志著國家正式將民辦教育納入正常的教育管理體系中。此外，1991年國家教育委員會還頒布了《關(guān)于不得擅自頒發(fā)畢業(yè)證書的通知》等。

（二）快速發(fā)展階段（1992年—2002年）。

1992年，國家教育委員會提出了《關(guān)于加快教育改革和發(fā)展的若干意見》，1993年國務(wù)院頒布了《中國教育改革與發(fā)展綱要》和《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，1994年國家教育委員會提出了《關(guān)于實施〈社會力量辦學(xué)條列〉若干問題的意見》、《關(guān)于民辦學(xué)校向社會籌集資金問題的通知》和《關(guān)于社會力量舉辦的非學(xué)歷高等教育機構(gòu)名稱問題的批復(fù)》。1997年國務(wù)院頒布了《社會力量辦學(xué)條例》，這是我國第一個規(guī)范民辦教育的行政法規(guī)，標(biāo)志著中國民辦教育進入了依法辦學(xué)、依法管理、依法行政的新階段。1998年全國人民代表常務(wù)會員會通過了《中華人民共和國高等教育法》，以法律形式確認了民辦高等學(xué)校的地位，確立了形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的高等教育發(fā)展格局的目標(biāo)。2000年中共中央組織部、中共中央教育部黨組下發(fā)了《關(guān)于加強社會力量舉辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見》和《關(guān)于加強社會力量舉辦的高等學(xué)校團的建設(shè)工作的意見》。

（三）完善階段（2002年至今）。

九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《中華人民共和國民辦教育促進法》，并決定自2003年9月1日起實施此法，這標(biāo)志著中國民辦教育的法律體系基本建立。2004年，國務(wù)院出臺了《〈中華人民共和國民辦教育促進法〉實施條例》，根據(jù)《民辦教育促進法》的立法原則或精神，結(jié)合民辦教育的實際，規(guī)定了具體的措施，增強了法律規(guī)定的針對性和可操作性。2005年2月，教育部在京召開了部分民辦高校負責(zé)人座談會，并決定批準(zhǔn)設(shè)置一批民辦本科高校。

二、我國民辦高等教育政策存在的若干問題

（一）政策滯后于實踐，不能滿足和適應(yīng)實踐發(fā)展的要求。

雖然國家和政府部門己經(jīng)制定和出臺了一些有關(guān)民辦高等教育的政策法規(guī)，但從總體上來看，民辦高等教育的發(fā)展政策仍滯后于實踐，遠遠不能跟上實踐發(fā)展的需要。一方面政策不完善，國家對民辦高等教育在我國社會主義高等教育事業(yè)中的地位還缺乏足夠的估計，相應(yīng)的、具體的法律制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，特別是還沒有制定出發(fā)展民辦高等教育的具體有效的扶持措施，難以規(guī)范民辦高校的辦學(xué)行為；另一方面，國家在制定民辦高等教育發(fā)展政策時，往往根據(jù)自己的需要出發(fā)，采取“一刀切”、“齊步走”的方式去規(guī)范和發(fā)展全國所有的民辦高等教育，導(dǎo)致了國家政策的“保守性”與地方政策的“開放性”，國家政策的“主導(dǎo)性”與地方政策的“從屬性”之間的矛盾。由于國家政策的保守性，國家所制定的民辦高等教育政策既落后于地方民辦高教發(fā)展的現(xiàn)實狀況，也壓抑了地方民辦高教發(fā)展的積極性。

（二）民辦高等教育政策執(zhí)行表面化、擴大化，有所缺損。

一是我國民辦高等教育政策只是對民辦高等教育領(lǐng)域內(nèi)一般行為準(zhǔn)則的總結(jié)，比較抽象，缺乏具體的實施細則，造成了一些政策觀念上的被接受與實際中的無法執(zhí)行，產(chǎn)生了政策表面化的現(xiàn)象；二是政策擴大化。在執(zhí)行政策的過程中，執(zhí)行者附加了一些原政策目標(biāo)所沒有的內(nèi)容。在民辦高等教育政策《民辦教育促進法》中清楚地規(guī)定了民辦高校的決策機構(gòu)能夠行使的職權(quán)，但在現(xiàn)實中，由于缺乏制約的機制，使得他們的職權(quán)大大超過了政策的規(guī)定，對辦學(xué)活動、經(jīng)費過多地進行了干預(yù)；三是政策缺損。執(zhí)行者在執(zhí)行政策時僅執(zhí)行政策中的部分內(nèi)容或某些內(nèi)容，其余則被擱置或被遺棄。

（三）民辦高等教育政策執(zhí)行者主導(dǎo)色彩濃厚。

由于政府對民辦高等教育的地位和作用認識不足，對其采取“控制發(fā)展”的政策，對民辦高等教育控制的成分較多。一是國家強調(diào)了民辦高校的公共性和公益性；二是政府強調(diào)加強教育立法和政策引導(dǎo)，強調(diào)教育行政主管部門在運用行政手段加強對民辦高校實際工作的管理時，在一定程度上削弱了民辦高校的辦學(xué)自主權(quán)；三是國家運用審批權(quán)對民辦高校的層次和類別加以限制。

三、完善我國民辦高等教育政策的幾點建議

（一）健全民辦高等教育法律法規(guī)體系。

國家應(yīng)加快與《民辦教育促進法》相關(guān)配套政策及地方民辦高教法規(guī)的出臺，對以往涉及民辦高等教育的有關(guān)法規(guī)進行認真研究和梳理，對過時的法規(guī)政策條文做出及時修訂，使民辦高等教育“有法可依”，民辦高校依法辦學(xué)，政府和教育行政部門依法行政。此外，各省要結(jié)合各自區(qū)域的經(jīng)濟、政治、文化及當(dāng)?shù)孛褶k教育的發(fā)展?fàn)顩r，以《民辦教育促進法》及其實施條例的基本原則為依據(jù)，構(gòu)建具有地方特色的民辦高等教育立法體系，制定各省教育行政法、教育訴訟法、地方教育法規(guī)等比較完備的教育法律體系，體現(xiàn)地方特色。所有這些都為各地民辦教育的發(fā)展，營造了良好的法律和政策環(huán)境。

（二）進一步將民辦高等教育政策操作化和具體化。

大多數(shù)民辦高等教育政策方案的制定針對的是普遍性的情況，它以整體的面貌出現(xiàn)，是較抽象的觀念體系。而執(zhí)行者在貫徹落實這些政策時，就必須對整體的目標(biāo)加以分解，使其具體化，這樣才能把民辦高等教育政策通過層層分解，落實到各個具體的實施部門，最后落實到民辦高等教育政策對象身上。

（三）健全管理機制，擴大辦學(xué)自主權(quán)。

健全管理機制，對民辦高校實行統(tǒng)一歸口管理，在中央和省兩級設(shè)立專門管理民辦高校的機構(gòu)，由教育行政部門集中、統(tǒng)一行使管理權(quán)。教育行政部門需要建立、健全一系列管理制度，加強對民辦高校的宏觀管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督導(dǎo)鑒定及信息服務(wù)，讓民辦高校享有《中華人民共和國高等教育法》中以法律形式確立的八項辦學(xué)自主權(quán)：依法自主辦學(xué)，實行民主管理；自主調(diào)節(jié)系科招生比例；自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)；自主制定教學(xué)計劃、選編教材、組織實施教學(xué)活動；自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)；自主開展與境外高校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作；自主確立教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置權(quán)和人員配備，評定教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配；自主管理和使用學(xué)校財產(chǎn)。

（四）加強政府扶持力度，給予民辦高校種種優(yōu)惠政策。

民辦高等教育的發(fā)展離不開政府的支持，應(yīng)加強政府扶持力度，給予民辦高校種種優(yōu)惠政策。一是稅收優(yōu)惠，如：民辦高校所取得的辦學(xué)收入，經(jīng)稅務(wù)機構(gòu)批準(zhǔn)后，免征營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅和管理費等；二是自費資助，政府把資助直接發(fā)放到學(xué)校或給予學(xué)校某些優(yōu)惠政策。如：政府可以免費或低價提供民辦高校的建校場地，設(shè)立有關(guān)的基金會向民辦高校提供經(jīng)費或低息貸款政策等；三是鼓勵社會捐贈，政府應(yīng)積極倡導(dǎo)和鼓勵社會團體、組織或公民個人向民辦高校無償捐贈，并根據(jù)公益事業(yè)捐贈法、個人所得稅法、遺產(chǎn)法等法律的規(guī)定，凡向民辦高校捐贈的各種組織或個人可享受到企業(yè)所得稅、個人所得稅、減征或免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)的增值稅以及遺產(chǎn)稅等優(yōu)惠。

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