扶貧開發和農村低保 政策有效銜接的幾點思考

黨的十七屆三中全會提出要“實現農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接”。搞好扶貧開發與農村低保兩項制度有效銜接對實現到2020年“絕對貧困現象基本消除”的奮斗目標有著重要意義，是當前扶貧開發工作的重要任務。隨著農村最低生活保障制度的建立，農村扶貧標準的提高，中國農村的扶貧工作進入了“開發與救助”兩輪驅動的新階段。為了做到“有效銜接”，聯系當前扶貧工作的實際，提出幾點看法：

一、關于貧困人口的識別問題

扶貧開發和農村低保銜接的核心是完善貧困人口的識別機制。20多年來，我國從制定國家扶貧標準到為貧困人口“建檔立卡”，都是為了建立更加有效的識別貧困人口的機制。為使貧困人口識別更加準確，得到基層群眾的認可，完善貧困人口的識別機制可嘗試從以下三個方面進行：

(一)實行群眾民主評議。目前，我國新的扶貧標準提高到了人均1196元，農村人口中哪些是人均純收入低于1196元的貧困人口，只有在鄉(鎮)政府的指導下，按民主程序由群眾認定，由群眾自己去鑒別，這樣才能得到群眾的認可。一是要制定貧困戶認定程序。應根據實際情況，制定操作性強的貧困戶認定程序，并及時向群眾公開，做到家喻戶曉，讓群眾積極參與認定工作。二是要進行人戶調查。在鄉村干部的帶領下，組織本村老干部、老黨員、老教師、老模范、老戰士等“五老”人員，分組進行入戶調查，掌握每家每戶的家庭生產生活情況，逐戶進行登記造冊，建立檔案資料。三是要進行群眾民主評議。根據入戶調查資料和上級扶貧部門確定的貧困發生率，召開村民代表會議，按照貧困程度對農戶進行評議，同時根據貧困產生原因確定有勞動能力的貧困戶和無勞動能力的貧困戶，并及時將確定的貧困戶名單在本村公示。四是對貧困人口進行建檔立卡。待群眾對貧困戶名單公示無異議后。上報村委會、鄉鎮政府和縣政府審批備案，并由鄉鎮工作人員給其建檔立卡。

(二)必須統一部門統計口徑。目前，對貧困人口的統計工作主要有統計、民政、扶貧三個部門，由于統計方法不一樣，各部門貧困人口的數據結果有所偏差。相關部門要統一統計口徑，進行聯合調查。一是要建立貧困人口的統計調查機構。由統計部門牽頭，成立由統計、民政、扶貧三個部門組成的貧困人口認定統計小組，安排工作力量，開展貧困人口統計認定工作。二是要統一認定標準。要以統計部門通過農村貧困監測確定的貧困發生率為基礎，核定各鄉(鎮)、村貧困人口數量，統一確定貧困人口的收支統計標準，并依此標準指導各村調查小組進行入戶調查和民主評議。

(三)實行貧困人口動態管理。貧困戶的認定是一個動態過程，貧困的發生有很多不確定因素，一些貧困戶、低保戶通過扶持發展能脫貧，一些非貧困戶、低保戶因病、因災也會致貧。因此，在貧困戶的認定工作中始終要堅持有進有出的原則，鄉村兩級組織應及時掌握貧困戶的生產生活情況，對脫貧后的貧困戶要及時更退，對有一定勞動能力的低保戶要及時調整。同樣，對新出現的貧困戶要及時進行認定統計。

二、關于兩者銜接的機制問題

扶貧開發和建立農村貧困人口最低生活保障制度都是緩解農村貧困的方式，但是兩者在目標、工作對象、工作手段、性質、實施主體和工作機制等方面存在不同之處。要促進兩者的有效銜接，必須建立健全更加有效的銜接機制。

(一)建立聯系會議制度。應加強扶貧、民政、財政、統計、金融等部門的合作，成立扶貧開發與農村低保政策銜接的領導小組，由扶貧、民政兩部門牽頭，組織成員單位建立能夠互相信任、互相促進的聯系會議制度。目的是通過聯系會議共同研究解決扶貧開發和農村低保政策銜接過程中出現的問題和困難，出臺工作措施，建立合作機制，提高工作效率。

(二)實行信息資源共享。實行部門信息資源共享有利于促進扶貧開發與農村低保政策兩者銜接。實際工作中，涉及到如數據信息、辦事程序、幫扶信息、政策法規等資源可互相參考和利用。可以試行建立信息通報制度，各成員單位之間定期相互通報貧困戶、低保戶信息以及工作措施、經驗做法、問題研究等情況。

三、關于兩者工作對象的界定問題

準確界定扶貧開發與農村低保的工作對象是做好兩者銜接工作的前提。扶貧開發與農村低保兩者的工作對象有著根本的區別，扶貧主要針對有勞動能力的貧困人口，而低保則主要是針對沒有勞動力或勞動能力喪失的人口。扶貧和低保對象大致可分為單純的低保對象、單純的扶貧對象、同時享受低保和扶貧政策的對象等三類。

(一)對“單純的低保對象”的界定。主要是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。通俗地講就是由于缺錢、缺糧、缺勞力或鰥、寡、孤、殘等原因而導致生活長期困難，溫飽尚未解決的農村特困戶。這部分群體沒有自我發展能力，只能以政府救助的方式解決其基本生活來源。

(二)對“單純的扶貧對象”的界定。根據新的扶貧標準。主要是指年人均純收入在1196元以下。有生產能力的貧困戶。扶貧開發工作的首要對象是貧困地區尚未解決溫飽問題的貧困人口，同時繼續幫助初步解決溫飽問題的貧困人口增收，進一步改善生產生活條件，鞏固扶貧成果。目前，對這一類群體主要采取集中連片、重點扶持的“開發式”扶貧方式，通過實施整村推進、產業化扶貧、勞動力培訓轉移、移民扶貧等措施促進其脫貧。

(三)對“同時享受低保和扶貧政策的對象”的界定。這是扶貧開發與農村低保工作的交叉點，同時享受兩種政策的對象主要是指一些暫時喪失勞動能力無法生存，經過階段性轉變可以恢復勞動能力或有一定勞動能力但家庭生活極度貧困的群體。比如，一些突然因病、因災致貧暫時難于生存的農戶和一些無勞動力、子女年幼需要社會幫扶發展的農戶，就適應以低保救助和扶貧開發兩種方式幫助其解決困難。

四、關于貧困人口的扶持問題

十七屆三中全會提出：“對農村低收入人口全面實施扶貧政策，把盡快穩定解決扶貧對象溫飽并實現脫貧致富作為新階段扶貧開發的首要任務。”農村最低生活保障制度建立后，仍然要堅持開發式扶貧，加大對貧困戶的幫扶力度，完善對農村低保戶的管理體制，促進開發扶貧與救助扶貧兩輪驅動進程。

(一)按照新農村建設的要求，加快貧困地區發展。按照新農村建設統籌城鄉經濟社會發展、建設現代農業、發展農村經濟、增加農民收入的根本要求，扶貧開發工作要納入新農村建設的整體部署，對貧困地區和貧困戶進行重點扶持。一是要加強貧困地區的基礎設施建設。要通過引導農民積極參與新農村建設，實行“一村多點，逐年推進”的建設方式。加強扶貧重點村自然村組的水利、交通、產業等基礎設施建設，改變貧困地區基礎設施不完善、生產生活條件差的落后面貌。要以財政扶貧資金作為啟動資金，整合其它涉農資金用于貧困地區的基礎設施建設，促進各村扶貧規劃實施，為貧困戶的發展創造有利條件。二是要引導貧困戶發展脫貧產業。按照“一村一品、一鄉一業”的要求，立足當地優勢，因地制宜，積極實施產業化扶貧，發展一些管理要求低、市場前景好、增收潛力大的優勢產業。要圍繞傳統特色產業，提供資金、技術、信息等服務，實行“公司+農戶”、“工資+利潤”的形式鼓勵貧困戶參與產業發展，用“產業基地覆蓋貧困地區，企業創收輻射貧困農戶”的辦法促進貧困戶增收。三是要創新貧困戶金融服務機制。貧困戶貸款難，難在貸款門檻高。創新貧困戶金融服務機制是解決貧困戶發展瓶頸問題的關鍵環節。必須建立針對貧困戶的金融服務體系，降低貸款門檻，建立特殊的資金使用和償還機制。可以采取政府引導、群眾管理、農戶參與的方式，建立財政扶貧資金放貸擔保機制，為貧困戶提供發展資金。要不斷總結推廣“貧困村村級互助資金”試點工作經驗，拓寬農村金融服務渠道。四是要提高貧困群眾素質。要加大對貧困戶子女基礎教育救助的力度，擴大貧困戶子女救助面和受益面。要進一步探索農民職業技能和實用技術培訓方式，特別是要采取積極措施，加大針對當前返鄉農民工的培訓就業力度，提高貧困群眾發展農業生產、從事二三產業的技能，盡可能實現貧困人口就近轉移、就近創業目標。五是要穩步推進移民扶貧進程。要堅持“政府引導、群眾自愿”的原則，實施深山區移民搬遷計劃，幫助深山區貧困群眾搬遷到生產生活條件較好的地方居住，逐步改善他們的生產生活條件。

(二)根據構建“大扶貧”格局的需要，引導全民參與扶貧濟困活動。按照形成“大扶貧”工作格局的要求，引導社會各界共同關注支持對貧困戶的救助和扶貧工作，充分整合社會資源幫助貧困地區發展和貧困戶脫貧致富。一是要加強部門協作，落實工作責任。要充分發揮扶貧開發領導小組的組織協調作用，把扶貧開發納入各級各部門重要議事日程，由扶貧領導小組統籌協調，扶貧部門牽頭管理，相關單位分工負責實施。要轉變社會扶貧“單打獨斗”的幫扶機制，創新定點扶貧工作機制，建議試行“扶貧點、新農村建設點、村建點”三點合一模式，推行“一鄉一團、一村一隊”的包扶貧困村模式。強化結對幫扶責任制，開展領導干部、黨員干部、致富能人與貧困戶的結對幫扶活動。二是建立社會幫扶平臺。應建立民間幫扶、貧困對象信息發布、境外社團幫扶協作等社會幫扶平臺，促進社會資源整合利用。可以嘗試在各鄉鎮、村建立扶貧基金會、愛心銀行、互助基金會等民間幫扶組織；組建由扶貧、民政、廣電、社會群團等相關部門組成的求助幫扶信息中心；加強與境外社團聯系協作，為愛心人士牽線搭橋，建立境外社團參與貧困地區扶貧濟困的協作平臺。

(三)堅持以人為本的發展理念，進一步完善農村低保管理體制。2007年7月，國務院印發了《關于全國建立農村最低生活保障制度的通知》，對在全國建立農村最低生活保障制度作了規范性規定，為了做到低保戶應保盡保、應退盡退，建議在以下幾方面加強管理：一是要加強屬地管理。開展農村低保工作要堅持“政府領導、民政主管、部門配合、基層落實、社會參與”的原則，基層管理部門應堅持屬地管理的原則，實行分類施保，差額補助，動態管理，應及時掌握有勞動能力的低保戶的就業動態，加強對流動性低保對象的管理，掌握低保戶中人戶分離的低保對象情況。二是要加強動態管理。要科學建立低保戶管理的動態臺賬，對不同類型的低保戶應制定不同的管理措施，以準確及時掌握低保家庭收入變化情況。建議建立村級低保監管員制度，由相關部門聘請1～2名低保監管員，專門掌握記錄本村低保戶的動態變化情況，對一些家庭極其貧困的弱勢群體要實現應保盡保。三是要實行“陽光操作”。要建立有效的監督機制，加強群眾監督管理，及時向群眾公開低保信息，低保的申請、領取、退出全程實行“陽光操作”，防止人情保、掛戶保等變相擠占低保指標現象發生。對公開信息有意見的，應及時調查處理，促進農村低保公開、公正。四是要進行群眾回訪。農村低保政策落實得好不好、到不到位，不但要讓群眾擁有知情權，還要讓群眾有建議權、發言權。要建立群眾回訪制度，加強農村低保政策的宣傳引導，征詢群眾的意見和建議，進一步掌握農村低保政策的落實情況，提升低保成效。

[作者簡介]黃鏡明，男，江西省安遠縣扶貧辦主任；堯文金，男，江西省安遠縣扶貧辦干部。

[責任編輯：李麗娜]