日本財政分權的公平性分析

摘 要:本文引入標準離差率的概念對日本財政分權的公平效果進行分析，結果表明，日本財政分權縮小了地區(qū)間經(jīng)濟能力差距，彌補了地區(qū)間財政能力不均衡。為進一步說明日本財政分權具有公平性，本文構建計量經(jīng)濟模型對財政分權公平性進行檢驗。研究結果表明，日本財政分權具有公平性，其轉移金額的確定充分考慮到各地方政府的具體財政狀況，有助于各地方政府提供全國統(tǒng)一水平的公共產(chǎn)品及服務，有助于公平目標的實現(xiàn)。

關鍵詞:財政分權;轉移支付;財政均等化;稅收收入;支出成本

中圖分類號:F815.121文獻標識碼:A

文章編號:1000-176X(2009)11-0140-05

一、問題的提出

二戰(zhàn)后，日本在美國的指導下實行了財政分權體制。財政分權體制的實施不僅完成了其在經(jīng)濟發(fā)展及國家建設中的預期目標，而且在平衡各地財力、保證各地方政府職能的履行、行政服務的提供上發(fā)揮了重要作用。對財政分權進行公平效果分析，即對財政分權體制在各地財政均等化實現(xiàn)過程中所發(fā)揮的作用進行分析。財政分權體制下公平目標的實現(xiàn)，主要是通過分權體制下轉移支付制度來實現(xiàn)的，轉移支付制度調(diào)整了地區(qū)間的財政均等水平，縮小了地區(qū)間的經(jīng)濟能力差距，有利地促進了公共服務均等化的實現(xiàn)，為財政分權體制公平目標的實現(xiàn)奠定了基礎[1]。近年來財政分權改革的不斷推進，為進行日本財政分權體制的公平研究提供了可能。

目前，盡管財政分權理論發(fā)展已有50多年的歷史，但是有關財政分權公平的研究并不多見，有關公平的研究多是建立在分權理論的基礎上。傳統(tǒng)財政分權理論的代表人物馬斯格雷夫和奧茨在對政府間財政關系進行全面分析的基礎上，探討了財政分權問題并提出，全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供，地方性公共產(chǎn)品由地方政府提供，具有外部性和規(guī)模經(jīng)濟的地方性公共產(chǎn)品，則由中央政府提供或中央政府協(xié)調(diào)地方政府聯(lián)合提供，這樣有利于公平目標的實現(xiàn)。同時，奧茨指出，地方政府在提供公共產(chǎn)品時具有信息優(yōu)勢，適度的財政分權有助于實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，有助于公平的實現(xiàn)。國外學者關于財政分權公平性所進行的定量分析的文獻略為少見。我國學者對財政分權的公平性研究主要立足于轉移支付角度。曹俊文、羅良清通過對1996—2003年的數(shù)據(jù)分析認為，現(xiàn)行的轉移支付制度對均衡地區(qū)間的財力水平差異起到了一定的作用。劉溶滄、焦國華認為，轉移支付制度是實現(xiàn)中央與地方財政之間縱向平衡的重要手段，特別是1994年分稅制財政體制改革后，轉移支付制度在彌補中央與地方財政之間的縱向失衡方面發(fā)揮著顯著作用。我國學者大體認為，轉移支付制度對我國公平目標的實現(xiàn)起到了一定的促進作用。

國外學術界關于日本財政分權公平研究的理論文獻并不多見，其大多也立足于轉移支付角度。米哈爾吉科通過對日本財政分權后政府間財政關系進行分析指出，日本雖然存在著顯著的縱向財政不均衡問題，但是轉移支付制度很好地糾正了財政不均衡問題，實現(xiàn)了財政均等化[2]。特里薩特爾、梅瑞狄斯在對日本財政體系進行分析的基礎上得出了相似的結論，一致認為，日本的轉移支付制度在其財政均等化的實現(xiàn)過程中發(fā)揮了重要的作用[3]。日本國內(nèi)對其財政分權的探討，主要集中在政府間關系方面，而從公平方面對其進行研究略微少見。日本學者西川雅史認為，在“用腳投票”理論指導下，日本的財政分權實現(xiàn)了各個地區(qū)公共服務及公共品提供的均等化[4]。持田信樹(2002)認為，日本財政體制的最大缺點是存在垂直財政缺口，但轉移支付制度很好地彌補了這一缺點，同時實現(xiàn)了全國公共品供給的均等化。此外，持田信樹對日本均衡體制目前所面臨的不透明的批評持支持態(tài)度，他還認為，均衡體制必須精確，以便很好地執(zhí)行其均衡財政能力及調(diào)節(jié)支出需求的職能。

二、日本財政分權體制下的轉移支付制度

日本財政分權體制由收入、支出以及轉移支付三部分構成。由于日本中央和地方稅收收入分配結構是“六四開”，支出結構接近于“三七開”，因而存在巨大的資金缺口，財政分權體制下的轉移支付制度填補了這一缺口。其在一定程度上促進了各地方經(jīng)濟及社會事業(yè)的均衡發(fā)展，實現(xiàn)了財政均等化目標。

日本主要將中央征收的稅作為轉移支付資金分配給地方。其轉移支付資金由地方交付稅、地方讓與稅、國庫支出金三部分構成。地方交付稅以實現(xiàn)各地方財政均衡為主要目標;它是為消除地方政府財政能力差距，保證經(jīng)濟發(fā)展水平較低的政府也能維持一定的行政服務水平，而向某地方支付的一種轉移資金;其轉移資金的額度可以運用法定的標準公式計算得出，且轉移支付資金的使用由地方政府自主決定，中央政府不加以限制或附加條件。地方讓與稅從嚴格意義上講不具均衡地方財政的作用，但它充實某些地方基礎建設的財源，對地方財政同樣具有一定的均衡作用。國庫支出金是中央指定用途，交給地方政府使用的轉移支付資金，用于中央和地方共同籌建的事業(yè)，平衡各地方政府財政能力，確保全國行政服務統(tǒng)一水平是其轉移支付的目標。

轉移支付金額=基本財政需求-基本財政收入

基本財政需求=計量單位單位成本成本差異系數(shù)

基本財政收入=地方稅收

轉移支付制度作為日本財政分權體制的組成部分之一，為財政均等化目標的實現(xiàn)奠定了基礎，同時為彌補各地方經(jīng)濟能力的差距，確保各地方政府提供相同的公共服務水平也發(fā)揮了重要的作用。對財政分權進行公平性分析，即對轉移支付進行公平性分析。考察轉移支付制度在平衡各地方財政收入、確保全國人均福利水平一致方面所發(fā)揮的作用，就是對轉移支付進行均等化分析。若地方政府通過轉移支付獲得收益后，其財政收入得到提高，且與其他地區(qū)的經(jīng)濟能力差距縮小，實現(xiàn)財政均等化，則認為轉移支付制度具有公平性，即財政分權體制具有公平性。

三、日本財政分權公平效果分析

日本雖然整體經(jīng)濟實力雄厚，但各地方間經(jīng)濟發(fā)展極不平衡。以東京、橫濱、大阪、神戶等大城市為中心的太平洋沿岸地帶不足日本國土面積的1/4，但工業(yè)產(chǎn)值卻長期高達全國的3/4左右。日本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)象長期存在，但既沒有影響其總體的經(jīng)濟發(fā)展，也沒有造成難以控制的嚴重社會問題。究其原因，很多學者認為最關鍵的是日本現(xiàn)行財政分權體制下的轉移支付制度發(fā)揮了重要作用，有效地解決了因地區(qū)發(fā)展不平衡可能引發(fā)的社會經(jīng)濟問題。日本的財政轉移支付制度對平衡不同地區(qū)的公共財政能力、保障落后地區(qū)開展必要的公共行政活動和享受一個適宜水準的公共服務，都做出了不可忽視的貢獻。因而對財政分權公平效果進行分析的立足點同樣是轉移支付制度。

財政中所謂的公平，即實現(xiàn)財政均等化。財政均等化從根本上說是以各個地區(qū)的居民能夠獲取相同的公共產(chǎn)品和享受相同的公共服務來衡量。但是，公共服務和公共產(chǎn)品不管從量上還是從質(zhì)上都是很難衡量的，為了方便分析，在此首先給出以下三個基本假設。

1.為分析轉移支付的財政均等化效果，假設將各地區(qū)人均財政收入，即各地區(qū)人均一般預算收入視為轉移支付前的財力水平;將各地區(qū)人均財政支出視為轉移支付后的財力水平，因為各地區(qū)人均財政支出代表其轉移支付后的實際可用財力。為便于運算，首先將1996—2006年日本各地區(qū)人均財政收入和人均財政支出的均值計算出來，通過對各地區(qū)人均財政收入均值、人均財政支出均值的均衡情況進行比較，分析日本1996年以來分權體制下轉移支付的效果。

2.為分析各地區(qū)財力均衡情況，本文將考察各地區(qū)人均財政收入均值相對于全國人均財政收入均值的偏離程度(假設各地區(qū)公共支出成本無差異，即不考慮各地區(qū)公共支出成本差異)，若偏離程度小，表明各地區(qū)財力比較均衡，偏離程度大，表明各地區(qū)財力不均衡。為此引入數(shù)理統(tǒng)計中標準離差(δ)的概念，計算1996—2006年各地區(qū)人均財政收入均值相對于全國人均財政收入均值的偏離程度，δ越小，表明人均財政收入的離散程度越小，各地區(qū)人均財政收入越均衡;反之亦反。用公式表示為:

δx=∑nk=1(Xk-)2Pk

其中，Xk表示按地方計算的人均財政收入均值;表示全國人均財政收入均值;Pk表示各地區(qū)人口比重系數(shù)。

同理，還可以得到1996—2006年各地區(qū)人均財政支出均值相對于全國人均財政支出均值的偏離程度δy，用公式表示為:

δy=∑nk=1(Yk-)2Pk

其中，Yk表示按地方計算的人均財政支出均值;表示全國人均財政支出均值;Pk表示各地區(qū)人口比重系數(shù)。

3.由于一個時間段內(nèi)日本人均財政收入和人均財政支出是不同的，為了比較轉移支付前后的各地方財力均衡程度，在此引入數(shù)理統(tǒng)計中的標準離差率ξ的概念，則人均財政收入均值的標準離差率ξx=δx/，人均財政支出均值的標準離差率ξy=δy/。此外，由于本文只是從日本若干地區(qū)中，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況選取了其中各具代表性的幾個地區(qū)，因此，在計算標準離差率時將地方人口的權重系數(shù)也引入其中，以使結果更具說服力與嚴密性。當求出ξx和ξy時，對兩者進行比較，ξx-ξy越大，則表明該段時間財政分權體制下的轉移支付對平衡各地方財力作用越大，財政均等化效果越好，即分權體制在各地方經(jīng)濟、社會發(fā)展中所體現(xiàn)的公平性越強。

根據(jù)1996—2006年《日本統(tǒng)計年鑒》的記載，在整理匯總后，計算出日本近10年來各地區(qū)人均財政收入均值和人均財政支出均值的離差率(如表1所示)。

根據(jù)表中數(shù)據(jù)可計算出日本近10年的收支離差率。

近10年轉移支付以前的標準離差率:

ξx=δx/=∑nk=1(Xk-)2Pk/∑nk=1Pk

=5825.736/93.24=81.86%

近10年轉移支付以后的標準離差率:

ξy=δy/=∑nk=1(Yk-)2Pk/∑nk=1Pk

=8863.99/181.86=51.77%

ξx-ξy=81.86%-51.77%=30.09%

上述數(shù)據(jù)表明，1996—2006年間，日本財政分權體制下的轉移支付對全國各地區(qū)財政均等化起到了一定的作用，其均等化的效果可以用ξx與ξy之間的差值來衡量，即30.09%來衡量。該數(shù)據(jù)說明日本財政分權體制對促進地區(qū)財政均等化發(fā)揮了作用，各地區(qū)公共產(chǎn)品、公共服務的獲得有30.09%可以由財政分權來解釋。

由轉移支付以后的人均財力均值和轉移支付以前的人均財力均值的比較可以發(fā)現(xiàn)，日本各地方財政最終支出有近一半來自財政分權體制下的轉移支付。此外由表中數(shù)據(jù)可粗略發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展迅速的東京、愛知等地區(qū)所獲取的轉移支付相對于經(jīng)濟發(fā)展落后的沖繩、長崎等地區(qū)所獲取的轉移支付要多。這說明日本的轉移支付在促進各地區(qū)財政均等化的過程中，不僅僅受其經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，還受到諸如稅收努力程度、支出成本等因素的制約，其分權體制下的轉移支付制度在提供公共產(chǎn)品及公共服務的過程中充分考慮了各方面的影響因素，在實現(xiàn)公平目標的過程中，體現(xiàn)了嚴謹性。

四、日本財政分權公平效果檢驗

財政分權公平效果的實現(xiàn)是由諸多因素發(fā)生作用所產(chǎn)生的，但在日本其公平效果主要是由財政分權體制下的轉移支付實現(xiàn)的。前文對財政分權所具有的公平性分析表明，日本財政分權體制具有公平性，縮小了各地方之間的財政能力差距，促進了財政均等化。本文還將對財政分權的公平效果進行檢驗，其研究的立足點依舊是財政分權體制下的轉移支付制度。

由于受經(jīng)濟體制、經(jīng)濟結構、自然環(huán)境和人口狀況等因素的影響，日本各地區(qū)存在著財政不均衡，分權體制下的轉移支付制度始終以財政均等化為目標，來調(diào)整這一不平衡。一般說來，對于財政能力強的地區(qū)轉移支付的規(guī)模應該相對少一些;對于稅收征收比較多的地區(qū)應該減少對其轉移支付的力度;對于支出成本高的地區(qū)對其轉移支付應該多一些。為了分析日本中央政府在采取財政分權體制的過程中，如何對轉移支付資金進行分配，其分配資金的過程中多大程度上考慮了這些因素，建立以下回歸方程:

PCTi=a0+a1PCGDPi+a2Ti+a3CPCi+μi

其中，PCT表示人均轉移支付總額，在此代表1996—2006年間人均獲得轉移支付的均值;PCGDP表示人均GDP，即10年間人均GDP的均值;T表示稅收收入，在此即某地區(qū)1996—2006年間人均稅收收入;CPC表示某地區(qū)的支出成本，在此用某地區(qū)的人均支出來表示。各變量的下標i區(qū)別為不同的地區(qū)。

在構建模型的基礎上，將日本財政分權體制下的轉移支付制度對財政均等化所發(fā)揮的作用進行進一步的實證分析，即進一步考察分權體制的公平性。樣本數(shù)據(jù)依據(jù)前文所選取日本10個地區(qū)的數(shù)據(jù)，其中涵蓋了日本的都、道、府、縣，并且選取的地區(qū)中既有經(jīng)濟發(fā)展迅速的地區(qū)，也囊括了經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢的地區(qū)，這些數(shù)據(jù)的選擇是具有代表性的，可以粗略反映日本各地區(qū)的財政狀況。所有變量的原始數(shù)據(jù)來源于《日本統(tǒng)計年鑒》，取1996—2006年的平均值。檢驗所需的具體數(shù)據(jù)、樣本區(qū)間和單位都列于表2中，而且在表3中體現(xiàn)了各變量的相關性。

各變量相關系數(shù)的計算結果表明，PCT與PCGDP之間存在著負相關關系，由于0.849接近于1，因此其線性關系比較顯著，可以說人均GDP對轉移支付總額有著較為明顯的影響，即人均GDP越高，轉移支付的額度越少。T與PCT之間的相關系數(shù)為-0.506，說明兩者之間也存在著負相關關系，但稅收對轉移支付的影響不及人均GDP對轉移支付的影響。由此可以得出日本財政分權體制的一大特征:稅收集中在中央，在再分配的過程中，稅收收入越高的地區(qū)獲得轉移支付的額度就對應地越少。CPC與PCT之間的相關系數(shù)為0.677，表明兩者之間存在著正相關關系，即隨著支付成本的提高，所獲取的轉移支付的額度也隨之提高。

由表3中數(shù)據(jù)可以清晰地看出，PCGDP、T、CPC與PCT之間的相關系數(shù)均在-1與1之間且不為0，因此這3個解釋變量與被解釋變量人均轉移支付總額之間存在著顯著的線性關系。但是從表3中也不難發(fā)現(xiàn)所選取的稅收收入與人均GDP之間，以及支付成本與人均GDP、T之間也存在顯著的線性關系，這是因為在經(jīng)濟生活中，本文所選取各變量之間本身就存在相互影響的關系，如:某地方的稅收收入高，則其人均GDP便會相應提高;某地方支出成本高，則其人均GDP便會減少。因此，所選取的3個變量之間的線性關系暫不做考慮。

我們建立回歸方程的主要目的是對日本財政分權進行公平性分析，即對其分權體制下的轉移支付在財政均等化過程中的公平效果進行檢驗。為了檢驗各變量對回歸結果的影響，我們對模型進行回歸估計，估計結果如表4所示。由于是考察轉移支付對財政均等化的效果，因而主要關注轉移支付的額度是否考慮了各個地區(qū)的收入水平及支出成本等因素，從而實現(xiàn)促進各地區(qū)財政均等化的目標。

根據(jù)表4中估計結果，回歸方程為:

PCT=2.6×106+(-0.954)PCGDP

+(-0.143)T+0.489CPC

從表4中可以看出，日本人均GDP與轉移支付額度的系數(shù)為-0.954，則說明兩者之間呈反方向變動關系，即人均GDP越高的地區(qū)，其獲得轉移支付的額度越少。據(jù)此可以得出，日本在安排及確定轉移支付資金額度時，充分考慮人均GDP這一影響經(jīng)濟活動的主要因素，人均GDP每增加1 000日元，則其轉移支付總額便會減少954日元。從而使經(jīng)濟發(fā)展緩慢的地區(qū)為本地居民提供與其他地區(qū)居民相同的公共產(chǎn)品及公共服務提供了物質(zhì)保障。諸如日本廣島、沖繩等地區(qū)由于受氣候、地理等因素的制約，其經(jīng)濟發(fā)展緩慢由表4中數(shù)據(jù)即可說明，但這些地區(qū)由于獲得了較高的轉移支付資金，因而為當?shù)鼐用袼峁┑幕A設施與日本其他地區(qū)并無區(qū)別。

在回歸方程中人均稅收收入的系數(shù)為-0.143，可以說明稅收收入與轉移支付額度之間也呈反向變動關系，但其未經(jīng)過t值檢驗。這需要充分考慮日本財政分權體制的特點——稅收權集中在中央，地方僅有1/3的稅收權，因此地方人均稅收對轉移支付的影響并不占主要位置，只有在東京、愛知這樣經(jīng)濟高速發(fā)展的地區(qū)，其稅收才能顯著影響轉移支付的額度。

由表3可以看出，支付成本與人均轉移支付額度之間呈正向變動關系。支付成本較高的地區(qū)，國家在資金上給予扶持是符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。從總體上看日本是一個支付成本較高的國家，從回歸結果來看，不管是富裕地區(qū)還是相對貧窮地區(qū)，日本在安排財政支出時一定程度上將這些因素考慮在其中，而并未忽略。

從上述分析中可以發(fā)現(xiàn)，日本在安排轉移支付資金時，將人均GDP、人均稅收收入以及支付成本均列入影響因素之列。其轉移支付資金是嚴格依據(jù)每一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況而制定的，經(jīng)濟發(fā)展迅猛的地區(qū)獲得轉移支付資金數(shù)目相對較少，而經(jīng)濟發(fā)展遲緩的地區(qū)獲得轉移支付資金數(shù)目相對較多。同時，由于日本分權財政體制的又一特點——支出權分散在地方，地方政府在獲得轉移支付資金后，為了發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟，減少當?shù)鼐用竦耐饬鳎瑢⒋速Y金大量用于提供公共產(chǎn)品及公共服務方面。

從回歸結果來看，日本轉移支付金額的確定充分考慮了經(jīng)濟發(fā)展中的各個重要影響因素，諸如人均GDP、人均稅收以及人均支出等，因此具有公平性。從而可以證明，日本財政分權體制對促進各地區(qū)財政均等化發(fā)揮了重要作用，使得其公平性目標得以實現(xiàn)。

五、主要結論

本文在對財政分權公平性研究的文獻進行簡單回顧的基礎上，對日本財政分權體制下的轉移支付制度進行探析。在此基礎上，利用標準離差率對日本財政分權進行公平效果分析，運用計量經(jīng)濟模型對財政分權進行公平效果檢驗。對日本財政分權公平效果進行實證研究表明，日本財政分權體制具有公平性，其分權體制下的轉移支付制度縮小了各地方政府之間的財政差距，彌補了經(jīng)濟能力不平衡，實現(xiàn)了財政均等化目標。

日本財政分權公平效果主要通過轉移支付制度表現(xiàn)，因此有必要對日本財政分權體制下的轉移支付制度在促進各地區(qū)財政均等、實現(xiàn)公平目標過程中所具有的特點進行歸納:第一，目標明確。轉移支付的目標便是調(diào)整各地區(qū)橫向財政不平衡，在全國范圍內(nèi)，提供一定的行政服務水平。第二，轉移支付形式規(guī)范，具有科學、有效的依據(jù)。轉移支付金額的確定不僅考慮到經(jīng)濟發(fā)展的各個影響因素，而且依據(jù)了科學的公式，經(jīng)搜集、調(diào)查、運算得出確切的轉移支付金額。第三，法律保障。日本轉移支付之所以能夠在財政均等化過程中發(fā)揮如此巨大的作用，與其強有力的法制保障有著緊密的聯(lián)系，法律使其轉移支付資金具有了強制性。

日本的經(jīng)驗表明，建立規(guī)范的、明晰的轉移支付體系，是中央政府調(diào)節(jié)各地區(qū)經(jīng)濟平衡發(fā)展的最有效手段。日本經(jīng)濟高度發(fā)達，轉移支付也相當規(guī)范，在日本地方交付稅是轉移支付的核心，且占有較大比重，其公式化的穩(wěn)定性已經(jīng)將其逐漸固定下來，不存在很大爭議，而且越來越成為政府提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務、提高居民生活水平和傳達政府意圖的主要途徑。但是從中國目前的國情來看，建立以公式化為主體的轉移支付制度，雖然有利于中央政府的宏觀調(diào)控，但是易于受人為因素影響，在運用公式計算的過程中，難以做到數(shù)據(jù)選擇合理、運算公平、監(jiān)管有效。另外，從中國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距來看，那些需要財政補助的地區(qū)，往往連最基本的財政支出都無法滿足，更不要說將財政補助用于執(zhí)行中央政策。因而，在中國建立一種以平衡性財政補助為主體的公式化的轉移支付體系，確保全國最低水平公共產(chǎn)品和公共服務需要，是財政轉移支付面臨的首要問題。

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(責任編輯:韓淑麗)