汶川大地震災后重建研究

汶川地震災區受災人口遷移問題研究

沈茂英

[摘要]人口遷移是人口分布在地理空間上的變動，伴隨人類社會發展始終。經濟、社會、環境被公認為人口遷移的三大驅動因素。本文以汶川大地震受災區域為例，利用人口遷移推力拉力理論，揭示汶川地震災區人口遷移的環境資源推力以及遷移人口面臨的制度、經濟、文化、生態、技能與社會困境，提出通過“規劃引導、制度完善、政策扶持、技能提升”等四大途徑引導受災人口遷移，形成與資源環境經濟社會發展相協調的人口分布格局。

[關鍵詞]汶川大地震；人口遷移；災區可持續發展

[中圖分類號]C922

[文獻標識碼]A

[文章編號］1000-4769(2009)04-0001-07

汶川特大地震是新中國成立以來最大的一次地震，受災區域達10萬多平方公里，受災人口4624萬，死亡人口(含失蹤人口)近10萬。地震在一定程度上改變了災區自然環境，地質災害隱患點增多，環境脆弱加劇。受災人口賴以生存的空間資源，或飽受地質災害隱患點威脅，或家園掩埋被廢，或耕地被毀，或產業被遷，面臨遠離故土的遷移選擇。為此，筆者從受災區域環境資源變化出發，分析受災人口面臨的四大資源環境推力與五大遷移困境，提出通過“規劃引導、制度完善、政策扶持和能力提升”四大舉措引導受災人口遷移流動，形成災區合理的人口分布格局，實現災區可持續發展目標。

一、人口遷移概念界定與遷移動因

(一)人口遷移概念界定

人類有史以來一直不斷地遷移流動，具有遷移傾向是人類的顯著特征之一。人口遷移是人口分布在地理空間上的變動。由于研究視角不同，對人口遷移的界定也有差異。聯合國《多種語言人口學詞典》指出，人口遷移是“人口在兩個地區之間的地理流動或者空間流動，這種流動通常涉及到永久性居住地由遷出地到遷入地的變化。這種遷移被稱為永久性遷移，它不同于其他形式的、不涉及永久居住地變化的人口流動”。從這一定義上看，人口遷移具有兩個重要屬性，即：(1)人口遷移的時間屬性。只有那些居住地發生永久性變化的運動才能稱為人口遷移，而日常通勤活動造成的居住地暫時變動則排除在外。(2)人口遷移的空間屬性。人口遷移必須遷出原居住地一定距離，一般以跨越行政界限為依據，從而排除了在同一行政區域內改變居住地的人口。

我國多數學者認為，人口遷移是指人口常住地發生跨越某一層次行政區的改變，且持續時間達1年以上的空間移動。其時間屬性是1年及以上，空間屬性是以縣級行政單元為界限。界定縣級行政單元的一個重要原因是戶籍制度。由于我國實行較嚴格的戶籍制度，一般戶籍變動在縣行政區內由縣級公安部門控制，相對寬松，而縣級之間戶籍控制則較為嚴格。因此，一般認為，國內人口遷移應以縣級行政區劃為界限。但筆者認為，根據聯合國人口遷移定義，結合我國農村特有的農村土地集體所有制(即社區所有)，遷移人口一旦跨越了土地集體所有制所在的行政區域，實現居住地的空間轉移，就應視為人口遷移。因而，人口遷移最低一級的地域空間界定應以鄉、鎮行政區域為界，即人口從甲鄉鎮向乙鄉鎮的居住轉移且發生戶籍登記地轉移的行為，都可看作人口遷移。

人口遷移的方向總體上是“農村→農村”、“農村→城鎮”、“城鎮→城鎮”、“城鎮→農村”變動。但我國正處于劇烈的社會轉型期，加上現存的城鄉戶籍制度和區域經濟發展的不平衡性，人口遷移呈現由“鄉村→城鎮”、“內地→沿海”、“城市→城市”的遷移特征，而“城市→鄉村”、“鄉村→鄉村”的遷移頗受限制。從地勢上看，人口遷移又具有從“山地→平原”、“生態環境脆弱區→生態安全區”的特點。人口遷移在帶來區域人口結構與規模改變的同時，也在空間上形成新的人口聚集區，并逐步促成區域人口、資源環境與經濟社會的協調發展。

(二)人口遷移動因

人口遷移是一種社會經濟現象，是人們在一定生產方式下的有意識的行為。其基本動因在于不同地區的人口、生活資料以及生產力發展對勞動力的需求之間在數量上的不平衡。因而，經濟性人口遷移是人口遷移的主要類型，它是人口為了謀求生路或尋求更好的就業機會和生活條件而發生的遷移行為，約有70％-80％的人口遷移是經濟驅動所致。劉易斯、費景漢和拉尼斯以及托達羅等著名發展經濟學家從發展經濟學的角度構建了勞動力城鄉遷移模式，認為城鄉預期收入差是城鄉人口遷移的最主要動因。E.S.李從社會學的角度提出人口遷移的“四因素”假說，認為人口遷移是遷出地、遷入地、介入障礙和個人因素等綜合作用的結果；R.赫伯爾在《鄉村-城市人口遷移的原因》一文中指出，遷移是由一系列力量引起的，這些力量包括促使一個人離開一個地方的“推力”和吸引他到另一個地方的“拉力”，這就是著名的人口遷移“推力-拉力”理論。這些理論對人口遷移動因的解釋主要是“鄉村→城市”人口遷移。經濟因素、社會因素、環境因素被認為是人口遷移的三大基本動因。但在特定條件下，在某一特定時間段內，某個(類)因素的變化可能成為人口遷移的決定因素。農業社會以及對農業資源依存度較大的人口、自然環境變化、自然災害發生可成為人口遷移的主宰因素。隨著全球氣候變化的加劇，自然生態環境的退化，以及各類自然災害頻發，環境變化越來越成為人口遷移的重要影響因素。其中，自然災害因難以準確預測而造成較大人口傷亡，防災避險遷移成為人類防御自然災害威脅的主要手段。

災害性移民包括災害發生后的移民安置、防災避險移民兩種基本形式。前者是災害發生后因環境變化而引起的移民，后者是防止災害發生而提前作出的預警安排，是將受自然災害威脅人口遷移到相對安全的區域，是生態移民的一種類型。在一個自然環境較為惡劣、。災害頻發的區域，災害性移民往往是人口遷移的基本類型之一。我國是一個自然災害發生頻繁的大國，僅2008年就先后經歷了兩次百年不遇的重大自然災害，南方雨雪冰凍天氣災害、“5.12”汶川大地震，以及大大小小的自然災害無數。每年，因防御各類自然災害威脅而實施了大量的人口遷移，即生態移民，是防災減災的一種重要手段。

二、汶川地震災區受災人口面臨資源環境“推力”

盡管推力拉力理論自問世以來就廣受質疑，人口遷移因素極其復雜，非推拉力所能解釋。但針對汶川大地震災區而言，災區人口賴以生存的資源環境發生巨大改變，在一定程度上決定著人口的遷移與否。尤其是對于特定區域的特定人群而言，變化的資源環境甚至成為推動受災人口遷移的決定力量。

第一是耕地滅失毀損和依存產業被毀推力。耕地被毀，導致一部分依靠耕地維持生存的受災人口生存條件變差，或者完全失去生存資源，尋找生存資源而選擇居住空間，形成人口遷移。對于農民而言，耕地不僅僅是生存資料，還具有最基本的生活保障功能。沒有了土地，原地居住的可能性就大為降低。據中科院的遙感分析，災區耕地滅失面積達100萬畝，但由于耕地統計口徑的不同，最終估計耕地滅失達14萬畝左右，主要集中在極重災區的山區。其中，青川耕地滅失3萬畝，什邡耕地滅失3.9881萬畝，汶川縣4.2萬畝，由此形成的失地人口在10萬人左右。當然，并非所有失去耕地的農民都需要遷移。此外，被破壞的第二、三產業因無法恢復或者因搬遷重建，導致依托就業人口的空間轉移。典型如綿竹市漢旺鎮的東汽生產基地，災后搬遷到遠離漢旺的德陽市八角井重建，依托東汽的產業工人以及撫養人口也隨之往八角井搬遷。由于自然環境的劣變，導致部分產業發展空間受限制，原有主導產業區域性退出。如汶川境內的高載能產業、什邡的磷礦化工產業以及綿竹的煤礦業等可能再也無法恢復，依托這些產業的產業工人及其撫養人口，或退出原依托產業而另行就業，或遷往其他區域謀生。

第二是居住地喪失推力。地震災區資源環境的變化不僅僅是居住房屋倒塌、耕地滅失毀損以及主導產業的退出，還包括大量地陷、崩塌、地裂、塌方等對居住地的顛覆性破壞。地震斷裂帶上的部分城鎮被毀，部分村莊或被倒塌的山體所掩埋，或被堰塞湖淹沒，幸存者失去了原定居地，因喪失居住地而被迫選擇新的定居地，由此而形成人口遷移。北川縣城所在地——曲山鎮，幾乎被地震夷為平地，泥石流又掩埋了大片地震遺址，一度成為生命禁區；青川縣紅光鄉的東河口村，曾經是山清水秀的小山村，“5.12”地震瞬間被山體掩埋，數百人被埋于數千米地下，不僅耕地被毀、宅基地被埋，而且深埋于地下的親人對幸存者而言也是一種深深的傷痛。即使能勉強在原地尋找到生存之地，但每天面對掩埋遇難的親人，也是一種情感上的傷害。這種原住地的喪失與失去親人的傷痛疊加，成為人口遷移的重要推力。目前，僅青川就有500余戶農民失去宅基地。

第三是次生地質災害持續威脅推力。據估計，汶川地震地質影響將持續10年以上，大量受災人口生活在地質災害隱患點的威脅之下，無論其耕地與宅基地是否喪失，均有趨向相對安全生存空間移動的需求。而次生災害的影響處置不當所造成的損失會超過地震本身。歷史上，緊鄰汶川的茂縣疊溪大地震(1933年)因堰塞湖決堤，洶涌的洪水傾瀉而下，淹沒大量村莊和農田，所造成的傷亡人數超過地震本身。據調查，汶川地震災區急需治理的重大地質災害隱患點8693處，其中需要搬遷避讓的有4694處，受威脅人數達65萬多人。目前，地震災區的余震盡管呈現衰減態勢，但部分地震斷裂帶有被激活的現象，對環境惡劣區的民眾也是一種持續的災害威脅，部分地區甚至不具備重建條件。尋找安全的生存空間，是災區地質災害點受威脅人口的必然選擇。

第四是生物多樣性保護與生態修復推力。汶川地震災區，地形地貌復雜多變，立體氣候明顯，生物資源豐富，生態系統多樣性突出，有物種基因庫之稱。僅10個極重災區縣內就分布了13個省級以上自然保護區，保護區面積占土地面積的21.6％。其中，汶川縣境內自然保護區面積占全縣土地面積的62％左右。青川、平武、北川、茂縣等不僅有大量以大熊貓保護為主的國家級和省級自然保護區，且各自然保護區之間緊密相連，與保護區廊道地帶一道，構成一個相對完整的以生態環境保護為主的禁止開發區，區內不僅人口總量較少，還有大量區域為生態無人區。在保護區發展史上，通常采用移民措施，減少乃至杜絕人類在保護區內的開發性活動，依靠大自然的自我修復功能和人類輔助措施，以改善保護區的自然生態環境。因此，生態移民在大多數自然保護區發展史上都曾被廣泛采用，即把自然保護區內居民遷出自然保護區，以減少人類活動對自然保護區的影響，恢復自然保護區內生態環境。以臥龍自然保護區為例，早在20世紀80年代后期在聯合國支持下嘗試了生態移民。境內其他保護區也不同程度地嘗試過生態移民，而扶貧開發也將生態移民作為重要的扶貧舉措加以推廣。因此，從汶川地震災區生物多樣性保護區、生態環境修復以及水源涵養地保護等角度，對部分居住在自然保護區、生態環境保護區內的民眾，有移民需求，形成人口遷移的保護性推力。

當然，地震災區人口遷移并不僅僅存在著資源環境的推力，同樣也存在著相當大的拉力。一方面，在改變災區自然環境條件的同時，也形成新的環境資源亮點并形成巨大的旅游開發價值。今年的春節黃金周，地震遺址景觀成為四川最大的旅游景點，吸引大量游客前往參觀。而恢復重建所形成的巨大發展商機，也是吸引人口聚集的重大市場因素。加上災民濃濃的鄉土情結、戀土情愫和“葉落歸根”思想，成為人口遷移的重要“拉力”。在推拉力的制衡中，總有一部分人口因為生存資源的喪失或者依托產業的遷移而選擇遷移，也有一部分人口會因為商機的出現而留下來，但居住地變遷是肯定的，有的甚至會離開所在村落和鄉鎮，成為典型人口學意義上的人口遷移現象。

三、地震災區人口遷移面臨的障礙解釋

第一是農村土地的集體(社區)所有以及承包制形成的土地制度剛性約束。土地是農民的安身立命之本，是農民生存發展之源。土地既是就業保障也是養老保障。遷移農民的首要條件是有一定面積的耕地和宅基地以及其他必須生活資料的供給。但現行農地制度安排卻限制了受災民眾的遷徙自由。我國農村土地采取集體所有、農戶承包的制度安排，且承包期限從最初的15年延長到30年以及長期不變。土地的所有權主體和承包經營權主體，要變動土地承包經營關系，必須在土地政策許可的范圍內規范操作。集體要收回農戶的土地承包經營權必須經所在集體村民代表大會2／3以上代表的同意。集體要支配名下土地資源，同樣需要村民大會討論通過。從農村改革伊始，大部分地方是將集體耕地全部承包到戶，個別地方集體還存留少量林地、荒地乃至于河灘地，并采取增人不增地、減人不減地的辦法，農戶承包地自求平衡。這樣，是否接受非正常渠道而增加的社區人口，必須征得村民同意。遷入人口的土地需求，或者來源于村民已承包到手的土地，或者來源于集體所掌握的未承包土地，或者來源于開荒地。對于承包到戶的土地，按照現行政策，若非農民自愿讓渡，集體沒有權利收回承包地。因而，絕大部分地方對工程移民的土地需求來自于集體所掌控的土地資源，或者是開荒地，能夠安置的人口數量相對較少。

在地震后不久，隨著救援的艱辛和災民生存條件的惡劣，以及持續余震和次生災害的威脅，也曾引發了受災縣與受災人口城搬遷問題的大討論，包括北川、汶川、青川在內的三個受災極重縣城都曾醞釀過縣城搬遷。汶川、青川、北川三縣從防災避險角度，動員了大量災民搬遷。僅汶川縣龍溪鄉5000人就全部搬遷到該縣綿池鎮板子溝村集中，其擁擠程度可想而知；青川縣也進行了聲勢浩大的跨縣移民，數千人搬遷到鄰近的劍閣、元壩。目前，明確搬遷的縣城只有北川縣，汶川縣城在控制人口規模的基礎上原地重建；青川縣城何去何從仍然沒有明確答案；已搬遷的民眾仍被動員回原籍就近安置。誠然，影響縣城搬遷和人口遷移的因素很多，涉及到行政區劃調整變動、災害評估以及財政能力等等。但對于普通民眾而言，搬遷最主要最現實的困難是搬遷人口的耕地需求從哪里來?地震災區是山地為主的山地平原區，人地關系緊張，人均耕地面積有限，可容納的農業人口數量有限。而且，對于任何一個村寨乃至鄉鎮來講，耕地乃至荒地均已承包到戶，集體并無可供新增人口的耕地，安置農業人口所需的耕地供給難度大。通過開荒解決新增人口的耕地需要，既不符合災區生態脆弱的環境特征，又會造成新的生態環境破壞。

第二是地震受災人口貧者富者無差別，承受經濟困境(貧困)制約。地震災區人口遷移由于生存環境或資源部分或全部喪失，多年積累的財產損失殆盡。原地重建都很困難，更不用說搬遷移民了。國家對農村災民的安置有補助，但對于房屋嚴重毀損甚至掩埋的農戶而言，國家補助也只能是杯水車薪，解決不了根本問題。雖然地震災害所造成的移民是自然因素所迫，但也屬非自愿性移民。大量研究證實，非自愿性移民的搬遷對于移民生產、生活的影響是巨大的，長期形成的社會經濟系統解體，原有的居民社區被拆散，固定資產損失嚴重，生產性的財產和收入來源喪失，它不僅降低移民群體的生活水平和經濟地位，而且還在很大程度上摧毀移民家庭原有的收入和發展能力。在我國，各類工程移民的貧困問題日漸被重視，有專家指出，全國各類工程移民中有1600萬人是貧困人口。因此，有學者指出，非自愿性移民(如水庫工程性移民)，由于移民搬遷摧毀生產資料并使生產體系解體，帶來長期性貧困的危險，并可能把一些人推入長期性食品不足的狀態之中。因此，移民的貧困風險規避或者移民的經濟恢復和發展是應該得到首要關注的移民問題。

另一方面，即使是自愿性移民，真正搬遷者也多為生活相對富裕群體。林志斌在寧夏、云南的田野調查指出，自愿性移民扶貧項目實施村，半數以上移民搬遷人口是生活較好的農民，大部分貧困者是難以搬遷的。遭受地震災害影響的人們，窮人富人都一樣，不僅生產資料被徹底摧毀，生活資料也喪失殆盡，完全不具備自我搬遷能力。這是地震災區人口遷移與一般工程性移民所完全不同的。但地質災害威脅之下的人們，喪失耕地和居住空間的人們，卻又面臨非搬遷不可的選擇。

第三是社區融入(合)困難與生態壓力困境并存。從我國實施的生態移民和工程移民來看，成建制整村安置較少，往往是化整為零，分散安置在不同村落之中，以減輕安置區的生態環境壓力和人地矛盾。這對于安置區來講，無疑是積極的，但對于移民而言，則存在著社區文化融入的困境。移民從熟人社會到陌生社會的轉變，存在一種文化的融合與生活習慣的適應和改變。盡管地震災區產業結構已發生很大變化，農業社會的特征不再明顯，但熟人社會文化的影響仍然無處不在。而無論是因耕地喪失或宅基地喪失而遷移的人口，還是因功能區定位、避險而動遷的生態保護型人口，大多還是處于農業社會中后期，對農耕文化的強烈認同以及在這種文化氛圍下所形成的熟人社會特征，成為影響遷移人口做出選擇的重要文化因素。這些民眾長期生活在特定的生產環境下，形成與區域自然生態環境與生產發展水平相適宜的社區(聚落)文化，彼此之間有很深入的了解，農閑時拉拉家常，農忙時互相幫助。一旦遷移后，轉入一個新的環境，不僅需要適應較長的時間，而且能否適應還存在較大的不確定性。尤其是地域文化特色比較明顯的少數民族人口，一旦遷入非少數民族地區就需要適應非少數民族地區群眾的文化習慣和生活方式，其所固有的民族文化與宗教信仰可能會逐漸改變。

遷入地生態環境壓力同樣不可小視。災害性移民具有很強的生態移民性質，一方面是喪失生存資料，另一方面是為了減輕生態環境壓力，從生態脆弱區到生態相對盈余區定居。但從各地實施生態移民的結果來看，遷入地也面臨著嚴峻的生態壓力困境。生態移民的安置絕大部分仍然是有土安置，也就是保持農民的身份不變，遷入地要為移民解決生存發展所需要的全部資料，對遷入地形成較大的生態壓力。以甘肅的瓜洲縣為例，該縣各類移民達8.48萬人，開墾荒地27.56萬畝，占全縣新增耕地的40.19％，由此造成嚴重的水資源短缺、地下水位下降、荒漠化進程加劇、生態環境持續惡化，即所謂“瓜洲現象”。其他類似移民任務較重的區域，也面臨同樣問題。汶川地震災區，處于青藏高原與四川盆地的過渡地帶，龍門山斷裂帶上，生態環境脆弱，環境容量有限，地震所造成的生態破壞，更加重了區域內生態脆弱，而移民對于這一區域的環境問題將形成長期的困擾。

第四是遷移者自身發展適應能力較弱。移民自我發展能力就是移民運用所學知識、技能，獲取社會資源、利用社會資源，實現自身價值的能力。自我發展能力的高低，決定移民能否適應并融入遷入地的社會生活環境，能否尋找到適合自身需求的發展機會。大量人口遷移以經濟動因為主，緣于經濟性人口遷移更多表現出較強的目的性，具有獲取收入差異的能力。因此，通常情況下，經濟性人口遷移具有較強的社會適應能力，尤其是具有尋找就業機會、獲取社會資源的能力。農民工的流動就是這樣的，流動民工能尋找到適合自己的生存空間。但來自民工流動的實證研究也同時指出，流動民工與年齡、性別、文化水平、個人技能有很強的相關性，流動者以年輕人為主，大多受過初中教育，或者有一技之長。盡管這樣，這部分人仍然不能完全適應城鎮生活，很難帶動撫養人口的遷移，仍然難以擺脫鐘擺式的人生軌跡。汶川地震災區人口遷移則不同，具有明顯的工程性移民特征，即“一鍋端”，無論老少、無論年齡、無論性別、無論貧窮，一旦失去生存空間，就必須遷移。這樣，搬遷人口并不具備遷移者應該具備的生存適應技能和自我發展技能。以從事農業生產的農民遷移者為例，盡管都是農民，但不同區域的農民所熟悉的生存方式和生產技能不一樣，習慣于旱作農業的農民卻不習慣于水稻生產，習慣于水稻生產的農民卻缺乏旱作農業技能。以青川縣的組織移民為例，遷入到劍閣、元壩的農民不習慣水稻生產，部分農民又遷回原地。同理，習慣于農業生產農村生活的農民卻無法適應城鎮生活生產方式。另一方面，受災最嚴重的區域是山區，少數民族人口多、占比高，對于農業生產具有強烈的依賴和認同心理。

第五是城鄉人口的福祉差異以及農民工的“鐘擺”流動制約。城鄉二元經濟與福祉安排，在一定程度上延緩了我國城鎮化進程，也形成了具有中國特色的農民工“流而不遷”的鐘擺人生。城鄉福祉的差異，不僅表現為城鎮戶籍人口所享受的相關福利制度安排，還表現在農業戶籍人口的制度安排，兩者之間存在著巨大的差異。農業戶籍人口近年來分享到醫療保險、各類惠農政策以及正在推行的養老保險制度。因此，這種城鄉之間的福祉差異安排，在農民工崇尚城鎮福利而不能時，被阻擋在城鎮人口之外，已遷移人口也成為城鎮“邊緣人”；而隨著農業戶籍人口福祉水平的提高，農民工卻又不愿意放棄農業人口戶籍身份，分享農業人口福利。因而，造成農村城鎮難以融合，農村勞動力鐘擺流動，擺出擺回都有其預期。一部分占有城鎮資源，卻仍然不愿放棄農村福祉，因而，我國戶籍城鎮化水平難以提高。我們以外出務工比較多的重災縣青川為例，全縣107120農村從業者中，有15368人從事非農業生產，這個數字恰好等于全縣跨省轉移勞動力總數，說明青川縣農村勞動力轉移是以省外轉移為主、省內轉移為輔。轉移勞動力占農村勞動力總量的14.3％，大約每4個家庭就有1名勞動力在省外務工。從實際調查結果和縣上相關部門估算的結果來看，青川縣農村勞動力的60％以上是在外地打工，平均每個家庭有1.5個勞動力在外地。如果按照發達國家農村勞動力遷移模式，應帶動等量撫養人口遷移。但實際情況并非如此，勞動力遷移以個體為單元，供養人口并沒有隨勞動力一同遷移。這種不完整的遷移，在這次地震災害發生后得到進一步確認。筆者在東河口村調查時發現一個有趣的現象，留守在家的多是50歲以上老人，而他們的兒女都在外地打工，有的在浙江、有的在北京，地震發生后回家看了看，給老人留點錢，又到打工地了。盡管這個村大部分人家遭遇滅頂之災，有200多戶被整體掩埋在100多米深的地下，受災最輕的家庭是人沒有受傷而已，但已無家可言。在這種情況下，外出打工的兒女也沒有能力將父母遷入打工之地，一家人兩地居住。在進行災害人口安置時，還是以戶籍人口為主的，遠在外地的家人一樣可以分享到救災款項，以及移民安置的款項。由于城鄉居民福祉的差異，在一定程度上阻止農民遷入城鎮。

四、促進災區人口遷移的幾點建議

第一是詳細統計受災搬遷人口數量及分布，結合區域主體功能區與產業發展規劃，編制受災人口遷移安置規劃。汶川地震災區面積大，受災人口構成復雜，受災程度差異大，安置需求和方式不同。目前，應做好受災搬遷人口的統計工作，準確掌握搬遷人口數量、分布與遷移需求。從資源環境變化來看，搬遷人口主要由宅基地與耕地滅失人口、地質災害威脅人口、非農產業主導人口以及生態保護區人口等組成，除主導產業搬遷引發的遷移人口以非農業人口外，大部分遷移人口均以農村人口為主，對土地等農業資源依賴性比較強，政府指導協助遷移是關鍵。因此，應以災后恢復重建為契機，根據災區自然環境狀況和資源分布狀況，結合主體功能分布，以縣為單位制定不同區域經濟社會發展規劃和人口發展規劃，引導人口遷移。從災區地形地貌與自然生態環境看，受災人口遷移以縣為單位，在縣境內平衡比較好，部分區域可突破縣級行政界限，實施跨縣遷移。總體上看，平原縣境內的山區人口可逐步向境內生態較好的平原區遷移；平地資源相對缺乏的縣境內受災人口向城鎮遷移；依托產業轉移而動遷的人口，則隨產業變動而變動。

第二是改革農村土地產權制度，促進農村土地流轉。農村土地產權制度作為一種制度安排，具有提高土地產權效益的內在機制。我國農村土地承包經營權制度，在促進我國農村經濟發展、確保社會公平、保障勞動者權利等方面，發揮了積極作用。但隨著社會經濟的不斷發展，尤其是步入強烈的社會轉型期后，農村土地產權制度安排不僅在一定程度阻礙了土地資源的合理配置，農業經營規模難以擴大，而且也在一定程度上限制鄉村人口之間遷移。一方面，城里的“農村人”(指長期在城鎮生活的農業戶人口)繼續擁有土地承包權和宅基地，擠占十分有限的農地資源空間；而長期留在農村且只能以種田為生的農民，又不能從城市里的“農村人”那里獲得土地；生存環境較差區域的農村人口，難以搬遷到生存環境較好且大量人口外出的農村地區，無法實現人口的遞補遷移。造成這種現象的根本原因是農村土地承包經營權的市場化轉讓和農村人口社會保障制度的不完善。因此，解決災區農村人口遷移問題的重要措施之一就是農地制度改革，方向之一是推行農地產權的股份化和市場化。據估計，青川縣目前有四五百家農戶宅基地遭到毀損，面臨無處安家的困境。加快農村土地制度改革，讓城里的農村人能夠通過市場方式轉讓宅基地使用權和農地承包經營權，政府通過回購方式獲得宅基地和承包地使用權，以安置農村受災遷移人口。

第三是制定鼓勵農村受災人口向城鎮遷移的相關政策，包括就業政策、社會保障政策、遷移安置政策。地震災區總體上看是生態環境較為脆弱之地，資源環境壓力較大，人口環境容量受限。農村人口尤其是純農業人口的生存發展必須有適量的耕地和宅基地保障。因而，農村人口向農村遷移面臨較大的耕地需求壓力，無論采取何種耕地補充方式，都會對資源環境和村社和諧造成一定的影響。相反，農村人口向城鎮遷移，不僅能降低資源環境壓力，而且還符合社會經濟發展的基本方向。因此，應制定相應政策措施，鼓勵農村人口向城鎮遷移。積極動員有城鎮遷移傾向和遷移能力的人口向城鎮遷移；動員宅基地滅失人口向城鎮遷移；動員散居農戶向城鎮定居點聚集。對于放棄農村宅基地和承包地的受災人口，不僅在就業政策、醫療保險、養老保險、子女入學、就業培訓等方面給予優惠，而且地方政府可回購其農村宅基地和承包地，用于安置無力遷往城鎮的受災人口，促成受災人口的遞補遷移。

第四是完善農村培訓制度，提高受災人口自我發展能力。自我發展能力是災民生存之根本，提升自我發展能力既是災后恢復重建之需要，也是災民生存發展和人口遷移之基礎。本次受災遷移人口，以農村人口和少數民族人口為主，不僅對農業資源的依賴程度較大，很多人還從未有過非農就業的經歷。地震不僅毀壞了其棲身之地，還重創了生存資料，短時間內不具備基本的發展條件和能力。因此，結合災后恢復重建工作，積極開展受災人口技能提升培訓工作，重點是各種實用技能培訓(包括心理健康培訓)，提升受災人口的自我發展能力。對于已經遷移的受災人口(如青川前期搬遷人口)，重點進行適應能力和持續發展能力的培訓，減少遷移人口對原籍的依賴，能夠有效解決遷移人口的發展問題，同時，要依托特色產業開展培訓。

(責任編輯：何頻)