中國農村社會福利保障體制的形成與變遷

[摘要]“農村社會福利”及其相關的保障制度問題不僅成為時下國家和政府需要著重解決的一個重大現實問題，而且也成為目前學界需要認真研究的一個重大理論問題。因此，厘清社會福利的基本內涵，從實證層面研究我國從改革開放前的集體福利模式到改革開放后的市場福利模式演變的傳承脈絡及演進趨勢，有利于進一步推進我國的新農村建設。

[關鍵詞]農村社會福利；二元結構；新農村建設

[中圖分類號]DF478；F323.89

[文獻標識碼]A

[文章編號]1000-4769(2009)04-0080-06

長期以來，以戶籍制度為表征的二元社會經濟結構，不斷擴大和加深了中國城鄉以及貧富之間的差距，致使農民漸趨淪為人數最多的弱勢群體。其突出表現為：農村社會福利始終游離于社會福利保障體系的邊緣，有相當大部分社會福利保障的內容將整個農村人口排斥在保障體制之外。是故，建立農村社會福利保障制度，目前已經成為實現社會公正、公平分享改革發展成果以及建設社會主義新農村的緊迫任務。

一、關于“農村社會福利”的界說

在當代，經濟增長與社會發展、公平與效率，是各國政府尤其是發展中國家的政府普遍面臨的艱難選擇之一。對于一國而言，單純的經濟增長僅僅意味著物質財富數量上的累積，而實現真正的社會發展還需要在推進經濟建設的同時，通過一系列的制度變革以完成社會結構和政治、思想體制的合理化，以改善利益族群之間的關系，提升人民的生活品質，促進社會的全面進步。因此，各國歷來對社會福利制度建設均予重視，其原因既有照顧人民生活的考慮，也有維持社會安定、保障社會利益的追求。在中國社會福利制度的建設過程中，基于中國特殊的發展路徑與時代背景，農村社會福利問題日漸凸顯，不僅成為當下國家和政府需要著重解決的一個重大現實問題，也成為目前學界需要認真研究的一個重大理論問題。

然而，無論是現有的理論研究，還是具體的實務操作，在界定社會福利時有著明顯的認知分歧，以此去理解農村社會福利必然會造成理論上的混淆，既不利于對現實問題進行研究，也不利于對社會政策的實施提供有價值的參考。細加分析，可以發現，目前學術界與實務界過于強調“生存型保障”而非“發展型福利”，不僅無法適應時代發展所產生的社會訴求，并且不便于與主張“大福利”的國際社會進行制度交流。鑒于此，從廣義上界定社會福利，使其包括生活救助、教育、衛生、保健、文化、住房、就業、環保等項目，以此來確定政府部門開展社會福利工作的范圍就應當是大勢所趨。以此為依據，本文認為，所謂農村社會福利，就是指國家和社會為改善并不斷提高農民的物質文化生活水平而采取的各種具有經濟福利性的社會政策措施的總稱。進言之，農村社會福利是一項面向全體農民的社會政策；它的組織與實施不再單純是民間的互助互濟，而是由政府直接干預并承擔責任；它的內容不再是滿足農民因生存而需要的單純的物質生活保障，而是增進了農民的精神生活和個人全面發展的需要。故而，在現實生活中，農村社會福利的具體內容從其項目來看，應當包括兩大部分，即：保障性福利(即社會保障，包括社會保險、社會救助、社會福利事業、社會優撫)和非保障性福利(醫療服務、教育福利、社會服務、就業保障等)。

眾所周知，法治社會的基本理念即是認同全體公民都享有平等的機會參與社會競爭以及公平分享改革發展成果?？墒?，在中國，由于多年形成的二元經濟社會結構不斷擴大和加深了城鄉之間的差距，使得農民成為人數最多的弱勢群體，并在某種程度上淪為“二等公民”。所以，建立農村社會福利保障制度，通過適當調節社會成員之間的收入差距來保障農民基本生活需要和個體發展訴求，既能夠注重社會財富分配的實質公平，在不影響市場分配基礎性地位的同時，賦予農民社會經濟生活平等參與權的物質基礎，使改革發展成果可以惠及最廣大人民群眾，同時，又能夠有力消解農民在市場中的弱勢地位，提升農民群體的利益博弈能力，促使其產生更強烈的社會歸屬感與認同感。當然，無論是社會福利的起源，還是現代社會福利制度實踐的演變，我們都可以從中發現影響與制約社會福利的因素乃是多方面的。盡管在大多數情況下，經濟因素可能發揮著更大的作用，但也不能排除一定時期內政治的、社會的或道德的因素等產生的作用。因此，可以說，農村社會福利制度是我國歷史條件下社會公平機制發展的產物，有著深刻的思想基礎與理論淵源。

二、我國農村社會福利保障體制的傳承脈絡

社會福利觀念是社會建構的產物，不僅反映福利世界的社會現實，也反映福利制度安排的基本精神。社會福利觀念并非憑空產生，而是社會福利現實在人們思想中的真實映照。因此，從多角度來解讀中國農村社會福利的傳承脈絡，可以有效地為我國農村社會福利保障制度的建設提供更多的價值參考。

(一)制度變遷：保障模式的否定之否定

新制度經濟學將制度變遷定義為制度的替代、轉換與交易的過程，即一種效益更高的制度(目標模式)對另一種制度(起點模式)的替代過程。諾斯認為，制度變遷的誘因在于經濟主體企望通過制度創新來獲取已有制度框架內無法獲得的潛在利潤。換言之，是現代利益結構的不平衡引致了制度變遷。一般認為，制度變遷有兩種類型：誘致性變遷與強制性變遷。前者指現行制度安排的變更和替代，或者制度安排的創新，由個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實施；與此相反，后者由政府命令、法律引入和實行，可以純粹因在不同選民集團之間對現有收入進行再分配而進行。當然，在現實生活中，我們其實很難看到純粹的誘致性變遷和強制性變遷，它們之間往往呈現為一種互補關系。

其實，社會福利保障制度并不僅僅是一種社會制度或思想，更有著深刻的經濟理論基礎和社會實踐根源。因此，個人或群體的經濟狀況決定著其對福利的支付能力，也反映出一個國家在社會福利保障上的發展潛力。就我國農村社會福利保障模式而言，其變遷的過程是家庭保障一集體保障一家庭保障一市場保障。建國初期，國家的重點任務是農村土地改革，即“打土豪，分田地”。土地改革運動的開展結束了我國實行千年的封建地主土地所有制，使農民獲得了比較清晰與完整的排他性產權，實現了農民“耕者有其田”的愿望，在農村形成了較為典型的農村個體經濟。土地、耕畜以及一些農具的獲得，使農民可以通過自己的勞動直接從土地上取得最基本的生產資料與生活資料，土地的產出水平有了明顯提高，從而極大地激發了農民的生產積極性。在這種生產方式下，以農民的生、老、病、死等人身風險為主要內容的農村社會福利，基本上是由家庭提供保障。因此，這個階段的農村社會福利除了國家必要支持以外，主要是以家庭為保障的。1953年起，為了防止農村基于自然原因與市場原因而帶來的兩極分化，以及為解決小農經濟與農業現代化之間的矛盾，我國開始了第二次土地改革，并實現了農村土地私有制向公有制的變遷。農戶作為獨立的生產單位開始漸趨消失，由非家庭成員結成的“團隊模式”標志著農村集體經濟制度的誕生。集體經濟的出現，預示著農村個體經濟的式微與團隊力量的增強，也預示著農村集體保障對家庭保障的現實取代。然而，人民公社下的集體所有制忽視了對個體積極性的激勵，否定了農戶努力的差異，實踐證明是不利于農業發展的，也無法廣泛調動起農民的生產動力。所以，改革仍需繼續。1978年，農村經濟體制改革的推行，大大改變了農戶的經濟選擇空間，從根本上激發了農民的生產積極性?！稗r民個人財產權利的獨立化，大大地克服了像‘平調’之類來自于外部的產權侵害和生產隊內部的‘搭便車’行為，產權的‘激勵’和‘積累’功能得以恢復?！睋嘘P數據表明，1979-1984年，我國農業的總產出增長中的46.89％是源于家庭承包經營改革的貢獻，其次較為重要的是化肥等投入增加的貢獻。農民家庭經濟實力的增強與集體經濟實力的減弱，讓農村社會福利再度實現了從集體保障向家庭保障的一次回歸。但是，這種誘致性的自發變革方式，本身缺乏完善的制度設計，無法脫離長期沿襲的小農自然經濟的基本土壤，仍然存在歷史傳統的種種痕跡。因此，自1989年以來，中國又開始了建立新型農村社會福利保障體制的探索之路，并在這一過程中逐步推進著農村社會福利保障體制的法制化、制度化與人性化。但無論如何，伴隨生產方式的變革而帶來的制度變遷，都是利益結構不平衡所引致的結果，無論是最初的家庭保障，還是現今的市場保障，應當說都是無法回避的歷史必然。

(二)政治分析：權力的集中與分化

社會福利是觀察和描述農民與國家關系演變的基本層面，中國農民問題研究長期缺乏社會福利理論視角，農民福利尚未進入主流公共言論與學術空間，是個邊緣化議題。因此，對于農村社會福利保障機制傳承脈絡的分析，我們也可以從政治層面來解釋權力的運作模式。

1．集權化保障階段

計劃經濟體制是中央政府及其職能部門控制經濟資源并作出集中決策的集權制度。對于新生國家，中央集權制有利于在短時間內調動全國所有的資源，集中力量進行重點經濟建設，也有利于解決當時突出的農村社會福利保障問題。“由于國家經濟實力和經濟豐裕程度的有限性。為了維護高等級階層的社會生活水平，為了實現工業現代化，為了國家安全，20世紀下半葉的中國基本上采取了城鄉分而洽之的政策策略，實行了重工業優先發展戰略，形成一個兩極對比極其鮮明的城鄉生活畫卷。”因此，盡管社會福利保障制度作為政府為解決弱勢群體發展保障而設計的一種制度安排，但在城鄉居民所面臨的風險來源、性質、化解方式、運行機制等方面仍然帶有根本性的差異。

1956年以前，農村社會福利主要依賴于家庭保障。在本身經濟實力不足的情形下，農民還要面臨頻繁的自然災害，農村社會福利的保障水平可想而知。因此，在這一時期，為了恢復生產與維持穩定，國家通過扶持救濟的方式，基本解決了災民的基本生活需要，同時，由于國家基本上是用政策方式引導社會福利事業的建設，所以，農村社會救濟制度所獲得的只不過是全民性的剩余福利而已。在集體經濟制度確立以后，一方面，集體利用其生產資料的所有權與經營活動的支配權，獲得了對農民社會福利保障的主要決定權，在中央政策的指引下實現了農村“五保”供養和合作醫療等社會福利制度的建立，推動了農村社會救濟制度的良性發展；但另一方面，由于農村保障渠道的單一化，以及集體經濟對家庭經濟的擠壓，客觀上導致了農民個體難以形成自我儲蓄，從而大大弱化了農村傳統的家庭經濟保障功能。

2．分權化保障階段

發端于20世紀70年代末的中國經濟體制改革，顯著地改善了城鄉居民作為社會財富和利益的主要最終占有者在國家收入總體分配格局中的不利境地，尤其是中央的“放權讓利”，讓地方政府、集體和家庭更多地分享了社會財富的增長。這一歷史性變革，在農村表現最為明顯的是家庭聯產承包責任制的推行。聯產承包責任制將土地的經營、轉讓與收益權重新賦予了農民個體，實踐了土地集體所有、家庭承包經營的新模式，建立了統分結合的雙層經營體制，為農民家庭經濟的勃興提供了契機，從而某種意義上也為農民構筑起了家庭保障與集體保障的雙重保障模式。

有資料顯示，1978-1988年間，我國農村居民人均家庭財富從233元上升到756元，其中人均年純收入從160元增加到560元，人均住房面積也從1978年的8.1平方米提高到1987年的16平方米。這些數據充分表明農村經濟體制的改革使農民真正分享了農業經濟的剩余，而農民家庭積累的持續增加，意味著農村社會福利保障能力的自我提升。比如，家庭贍養功能的發揮已經基本沒有問題，在突發性的災禍面前，家庭保障也可以應付一些小災小病和意外事故。然而，在經濟發展水平還有待進一步提高的時代背景下，家庭福利與集體福利在很多區域內呈現出了此消彼長的態勢。眾所周知，集體福利的保障能力，取決于集體對資源與權力的占有，當家庭福利獲得不斷提升的空間后，集體福利的資源積累也就受到了嚴重影響，因為家庭積累的增加在某種程度上是直接以集體積累減少為代價的，而這帶來的后果便是一方面削弱了集體組織的經濟基礎，導致集體保障功能嚴重衰退，另一方面又加強了農民家庭的經濟基礎，通過提升農民的個人保障能力補償了集體保障能力的衰退。比如，“五?！惫B制度與農村合作醫療制度，其賴以維持周轉的經濟來源正是集體經濟的公益金支持，而一旦集體積累受到嚴重沖擊后而家庭保障又無能為力時，農村社會福利保障制度化的迫切性就顯而易見了。與此同時，區域性差異的存在也致使集體福利呈現出了千差萬別的狀態，一般說來，經濟越發達的地區，可以通過鄉鎮企業的發展來補貼農業，農民的社會福利保障水平也就越高；相反，經濟越落后的地區，各項事業都依賴于稅費的收取，農民的社會福利保障水平也就越低，而集體福利保障與家庭福利保障的沖突也就比較尖銳與突出。

3．制度化保障階段

進入20世紀90年代以后，傳統集體經濟組織所發揮的保障功能越來越有限，而農民家庭生活水平的提高雖然可以實現一定的家庭保障功能，但傳統家庭保障始終無法超越狹隘的血緣關系的束縛，而農民自我保障能力的增強歸根結底也是以脆弱的家庭經濟為依托的。因而，家庭保障所具有的難以抵抗重大風險以及非制度性的特點，決定了廣大農村居民無法獲得完整的制度形態意義上的社會福利保障。在新舊保障體制的過渡時期，如果說家庭保障還能夠發揮一定作用的話，那么，在農村經濟體制改革不斷深化的情況下，尤其是在人口老齡化社會即將來臨之際，一個全新的農村社會福利保障機制的建立與完善就不僅僅是農民的企盼，更是時代的要求了。

所以，從黨的十四屆三中全會以后，中國的農村社會福利已經開始進入了一個制度化的階段。在保障性福利中，1992年在全國已經建立以一院(敬老院)、一廠(社會福利工廠)、一會(社會保障基金會)以及群眾優待(針對優撫對象)和五保(針對五保對象)統籌為主干的農村基層社會保障網絡的鄉鎮已達了45萬個，約占全國鄉鎮總數的30％，17.4萬個村民委員會建立了救災扶貧互助基金會，儲備資金達16億元，政府投入的救災扶貧周轉資金近17億元。在民政部頒布《縣級農村社會養老保險基本方案》，開展農村社會養老保險的試點工作的同時，農村合作醫療制度有了鞏固與發展，農村最低生活保障制度得以初步建立，國家扶貧攻堅計劃持續實施，五保供養制度也幾經修訂日臻完善。而在非保障性福利中，農村衛生服務體系建設正在加快推進，部分農村地區開始實行免費的義務教育，農村就業問題受到各級政府的廣泛關注，并已通過采取一系列措施取得了一定成效，農村公共事業的發展也受到政府的極大重視和支持。這些都充分表明，我國農村社會福利保障制度建設已經進入了一個制度化的發展時期。

三、我國農村社會福利保障體制的演進趨勢

(一)保障范圍：從生存性保障到發展性保障

著名人本主義心理學家馬斯洛的“需要層次理論”認為，每個人都潛藏著五種不同層次的需要，只是在不同的時期表現出來的各種需要的迫切程度不同而已。從最低級的生理需要到安全需要、社會需要、尊重需要，再到最高層次的自我實現需要，在同一時期，一個人可能會有幾種需要，但每一時期總有一種需要占支配地位，對行為起決定作用。在低層次需要獲得相對滿足之后，才能發展到較高層次的需要。各層次的需要之間相互依賴和重疊，高層次的需要發展后，低層次的需要仍然存在，只是對行為影響的程度會有所減小。其實，運用“需要層次理論”來分析一個國家的社會福利保障功能也是可行的。隨著時代的進步，社會福利的保障功能也在日益擴大與發展。早期社會福利的功能，在于單純的維護個體生存，滿足饑者有食、寒者有衣、住者有屋、病者有醫的需要，可以說，早期的社會福利屬于生存性保障，生理需要和安全需要占主導的人數比例較大，只要有充沛的物質供應，這些問題大致都可以獲得解決。在生活水平日漸提高的當下，人們除了吃飯、穿衣的問題外，還衍生了休閑、精神苦悶、個體發展等問題，而解決問題的方式不能只靠物質的濟助，或單純的愛心勸慰，而是必須整體衡量兼顧。

從我國農村社會福利保障制度的發展來看，早期是比較重視現金的提供和實物的援助，不管是扶貧救濟，抑或五保供養，重心都在物資保障，都是典型的生存性保障。即使改革開放以來，鑒于西方福利國家過高的福利負擔所帶來的經濟問題，我國也是一再強調福利制度的建設必須與本國的經濟發展水平相適應，不能使國家與社會的供給能力與民眾的需求之間出現過大差距。因此，我們的農村社會福利較長時間呈現出的更多的是一種帶有慈善性質的“專為社會弱者服務”的保障性社會福利。但伴隨我國社會主義經濟體制改革的深化與法治建設的不斷推進，尤其是近幾年來對于人的價值的提升以及受西方福利發展的示范效應的影響，我國開始重視“發展性社會福利”這一理念，農村社會福利保障也逐漸突破局限于單純提供孤殘兒童、殘疾人和老年人福利救濟的現有模式，越來越重視從滿足農業經濟發展和廣大農民群體的精神需要層次建立農村生活、教育、勞動就業、生產技術和信息等多方面的福利服務。因為光有物資供給而沒有相應的服務保障或精神支持，社會福利保障的目標也難以達成。事實上，只有社會福利保障的物資系統和服務系統有機結合時，才能真正地發揮出其最佳整體效應。由此可見，農村社會福利的內容不再僅僅是滿足農民因生存而需要的單純的物質生活保障，也將包括增進農民的精神生活和個人全面發展的需要。

(二)資金籌集：從單一主體到多元主體

農村社會福利保障的核心問題其實是資金籌集問題。在漫長的歷史進程中，中國傳統農業社會采取的是以家庭為載體、以忠孝觀念為內在驅動、以社會輿論為外部約束、以非貨幣經濟為客觀基礎的“禮治秩序下的農村家庭養老模式”，其中家庭是農村社會的基本社群或組織。因此，建國后的很長一段時期，對于廣大農村居民而言，社會福利建設的資金籌集主要依賴于家庭，保障風險相對較大。即使在集體經濟極度盛行、一統農村天下之時，實際上農村也處于一種變相的家庭集中供給狀態中。同時，由于經濟水平普遍不高以及各地區發展的不均衡特點，大部分農村家庭或集體能夠提供的社會福利范圍大致也只限于生存性保障之類，根本沒有充足的實力提供有助于個性發展與素質提升的發展性保障項目。特別是中國農村老齡問題越來越突出，而農村家庭養老保障在社會變遷的背景下功能逐漸弱化，將很難維系目前及今后農村老齡化所面臨的養老需要，家庭籌集向社會籌集過渡將成為必然趨勢。

中國正處于現代化建設進程中，龐大的農村人口數量，以及隨之而來的貧困與愚昧，已經成為農村和農業現代化的巨大羈絆。所以，要實現整個國家的現代化，還必須要關注農村人口的福祉建設。改革前的中國，絕大部分社會福利資源是由國家集中控制的，而經濟體制改革的結果之一，就是加強了市場的調節力度，這就使得一部分社會福利資源從國家的集中控制中游離出來，進入社會的不同場所，為不同的主體所占有。從另一個層面來講，正是由于社會結構的變遷與國家對社會福利資源控制地位的喪失，使得過去單一的以行政權為基礎的行政性整合將不能完全滿足農村社會發展的需要，需要引入新的供給主體和供給機制，與行政性整合形成多元的整合機制。所以，從農村社會福利的發展趨勢來看，承擔農村社會福利的供給主體已開始由單個主體裂解為政府、集體、家庭以及社會組織，已經開始呈現出包括政府出資、集體籌集、民間資本介入以及社會捐贈在內的多元化籌資狀態。其中，在社會主義新農村建設與構建和諧社會的導引下，隨著國家財力的增長以及對民生問題的日益重視，政府也將陸續增加對農村福利事業的財政資金投入以及引導政府新增財力的使用向“三農”傾斜。

(三)供給主體：從家庭供給到社會供給

在農村，計劃經濟時代實行的是一種以家庭保障為主、集體保障為輔的福利保障模式，政府幾乎不承擔任何責任。在這個時期，供給主體基本上處于單一化，國家并不直接提供福利，強調個人責任和家庭保障，國家只是在個人與家庭極其困難或者無法維持基本生活的條件時，才出面提供最基本的生存保障，如當時農村實施的“五?！惫B制度以及社會救濟制度就體現了這種指導思想。而且，這種福利雖然是由國家提供的，但其條件是接受福利者必須要符合標準才能獲得，可見農村的一般社會福利需求還是以個人和家庭提供為前提的。這種與二元社會保障體系相適應的政府責任，在很大程度上加劇了城鎮與農村居民間的不平等待遇，并且在某種程度上成為改革開放后政府遲遲可以不介入農村社會福利保障的歷史緣由之一。

家庭保障在農村目前乃至今后一段時期仍是占主導地位的保障方式，但從長遠看，社會福利保障的社會化是世界各國的普遍發展趨勢。隨著農村社會福利范圍的擴張，社會經濟風險的與日俱增，農民的保障需求與傳統社會相比已不可同日而語。農村社會福利保障責任必須由政府、集體、個人或社會來協調承擔。在現階段，政府無力也不能提供全方位的福利服務，因為社會資源及再生產創造的資源總是有一定限量的，用于社會福利保障的資源分配多了，則用于再生產的資源就相應減少。所以，將來的發展趨勢將會是在政府的倡導、組織、支持與必要的資助下，動員一切社會力量建設社會福利設施，開展社會福利服務，滿足社會對社會福利的需求，其具體表現為投資主體的多元化，服務對象的公眾化，運行機制的市場化，服務方式的多樣化，服務隊伍的專業化和志愿化相結合。不過，目標的實現是分階段的，只有當經濟發展水平上升到一個較高層次或臺階時，實現模式的轉換與更替才有可能。

(責任編輯：何進平)