轉型期市場中介組織的市場準入問題

[摘要]經濟理論的發現和發展，使傳統的以限制和國有壟斷為特征的市場準入制度所賴以建立的經濟依據受到挑戰甚至被推翻。回顧經濟轉型期我國政府對市場中介組織的準入管制改革，實際上具有“限”和“放”的雙重作用。隨著改革的深入，市場準入制度會在一定領域放松限制，而在某些領域則會加強限制，但這與改革之前和改革之初國家對市場主體的準入限制不一樣，其目的和手段更具有公平、平等和普遍性。針對市場中介組織發展現狀，應當建立以保障市場公平競爭為特征的市場中介組織市場準入制度。

[關鍵詞]

經濟轉型；市場中介組織；市場準入；國際金融危機；“三鹿毒奶粉”事件

[中圖分類號]F713.56

[文獻標識碼]A

[文章編號]1000-4769(2009)04-0050-04

一、市場中介組織市場準入的理論解釋

在市場經濟條件下，市場準入是政府經濟管理職能的重要組成部分。對市場進入實施政府管制的理論依據通常有以下幾種：

1、自然壟斷與嚴格的市場準入。R·H·科斯認為，只要企業的行政成本低于其所替代的市場交易的成本，企業活動的調整所獲收益多于企業的組織成本，人們就會采用這種方式。傳統理論認為，導致自然壟斷的“自然”的或技術的因素使某些行業具有明顯的規模經濟和過高的沉淀資本。如果一個行業具有自然壟斷特點，那么過度競爭將會導致低效率，破壞社會生產力；但同時，壟斷企業利用壟斷權力操縱市場也會導致社會福利的損失。因此，政府可直接經營具有自然壟斷性質的企業，或者對自然壟斷企業進行一定程度的干預，即進入管制和價格管制。進入管制是營業許可管制，政府通過限制一定行業中主體的資格和數目，對申請進入某個自然壟斷行業的廠商進行資格審查，發放許可證，保證自然壟斷行業的獨家壟斷或寡頭壟斷地位，從而使生產成本最低和保證服務，并減少在盲目的進入、退出中造成的沉淀成本損失。然而，以規模經濟和沉淀資本為基礎的自然壟斷管制，自產生之日起就遭到來自經濟學界持續尖銳的批評。如廠商效用與消費者效用理論認為，在所謂“自然壟斷”情形之下，也許單一廠商提供單一產品從技術上能夠實現較低的社會成本，但忽略了消費者的多樣性需求。競爭市場理論認為，自然壟斷行業并非邊際成本一定下降，傳統的政府管制超越了應該管制的范圍。另外，在可競爭市場上，自然壟斷與競爭是相容的，因此，自然壟斷不必然導致政府管制，包括市場準入的管制。公共物品理論認為，公共物品存在擁擠性，只有公共物品到達擁擠點之后，這些物品才會具有顯著的私人物品屬性。同時，同樣的設施在不同的時間或地點具有不同的經濟特性。所以，把某些物品絕對定義為“公共物品”是不科學的，如對行業協會提供的培訓信息、行業信息，以及會計師事務所提供的會計信息等。從以上幾個方面可以看出，單純以自然壟斷的規模經濟、成本優勢或公共物品特點為理由，對市場中介組織設置嚴格的市場準入是不恰當的。

2．公共利益理論與市場準入。公共利益理論認為，公用產品為社會公眾日常生活必需品，是其他社會產品生產的前提和基礎。政府一直以公眾利益的代表和維護者的角色行使其權力，為了維護社會秩序，包括經濟秩序、安全和其他秩序，而對市場組織進行社會性管理。在市場準入的管制方面，政府也以幾個理論作為自己權力來源的依據，但同樣受到質疑，如管制理論(斯蒂格勒，1971)認為，管制是為了保護商品生產者利益，管制有利于商品生產者，因為政府采取的管制政策往往傾向于提高行業利潤。公用企業給人的印象完全是高價低質產品和服務的提供者，對社會利益造成了極大的損害。俘虜理論認為，立法者或者管制機構被管制行業所俘虜，管制政策有利于被管制行業。經營者的唯一和最終目的是利潤，而不是反政府和社會，在一個政權穩定并有良好監督機制的社會中，無論是民營還是外資經營公用企業，都不會危及社會公共安全和利益。許多國家的實踐表明，在公用企業中引入競爭機制，適當開放市場，消費者反而能得到質優價廉、安全穩定的產品和服務。因為競爭企業基于其自身利益將比壟斷企業更加關心消費者利益。信息不對稱理論認為，在日常經濟活動中，由于某些市場主體擁有另一些市場主體不了解的信息，由此造成不對稱信息下的交易關系和契約安排，但是，從信息不對稱得出市場需要政府干預的結論是不充分的。首先，在現實世界中，信息從來就是不對稱、不完備的，市場本來也是不完善的。其次，市場準入制度雖然造就了一個企業信息平臺，并希望通過審批和登記程序保障這些信息的準確性和真實性，但是這不是完全可行的。面對不可避免、無法根除的信息不對稱和不完備，盡管任何一種制度都不可能從根本上解決這一問題，但市場的無形之手比政府的有形之手更靈活，更能有效地解決問題，故應該放開市場，建立適當的市場準入制度，讓市場充分競爭。外部性理論認為，一個廠商的經濟活動附帶著對其他廠商、消費者和社會整體造成有害或有利的影響，但該廠商并不承擔相應的成本或獲得相應的報酬。政府運用經濟管制手段包括市場準入可以在一定程度上解決外部性問題，但是如果政府沒有恰當地選擇經濟管制手段或社會管制手段，單純用市場準入制度解決本該由社會管制解決的問題，其效果不會符合政府的初衷，也不能完全符合社會利益。所以，作為政府管制措施的市場準入制度針對外部性問題能夠發揮一定的作用，但是并不能解決全部問題，并且如果選擇不好市場準入制度適用的領域或沒有與其他管制措施監管相結合，市場準入制度是不能發揮作用，甚至會起反作用的。

3．政治動因與市場準入。政治激勵理論認為，為達到政治目的，政府可以各種經濟理由為名實行管制，對經濟的干預可能超出經濟上合理的范圍。經濟理論是實踐的指示牌，但遠遠不是政策本身。“諸侯經濟”理論認為，在一定的財政稅收制度下，各行政區劃都有自己相對獨立的經濟利益，都采取各種措施活躍經濟，而活躍市場主體是其中重要的部分。制度本身也是一種成本，其好壞利弊直接影響著市場主體的經營成本，市場準入制度也是這樣。地方政府的市場準入制度常常成為地方保護主義、維護外部不經濟企業、放縱不法企業的形式。政治公正理論認為，政府如果愿意，也可以借助市場準入制度頂住尋租的壓力。政府無論如何是具有很大的權力的，如果它愿意，就可以通過各種手段干預經濟，在一個民主制度不健全、監督不力的社會里更是這樣。因此，如果建立了市場中介組織的市場準入制度，通過法律形式確定市場中介組織進入市場的條件，政府就可以以此作為允許或拒絕的依據，保持自己中立和公正的姿態。

綜上分析，經濟理論的發現和發展，使傳統的以限制和國有壟斷為特征的市場準入制度所賴以建立的經濟依據受到挑戰甚至被推翻。

二、我國市場中介組織市場準入制度變遷回顧

1．恢復期。20世紀80年代，中國社會逐步步入正規化和法制化階段。市場中介的生成與發展使監管問題漸漸浮出水面，各類專業市場中介組織法規陸續出臺，如財政部1979年10月在上海進行建立會計師事務所的試點，并于1980年12月頒布《關于設立會計顧問處的暫行規定》，1980年全國人大常委會頒布《中華人民共和國律師暫行條例》，標志著我國正式恢復了律師和注冊會計師行業；1986年頒布《民法通則》，為市場中介組織的內部治理結構及政府監管提供了法律依據；針對行業協會等社團多頭管理的現狀，國務院委托民政部起草并于1989頒布實施《社會團體登記管理條例》等等，標志著我國政府對行業協會的監管開始進入一個新的時期。在這一時期，隨著國民經濟的迅速發展，市場中介組織也隨之迅速發展。

2．制度框架建立和完善期。20世紀90年代以來，為了加強對特定民間組織的監管，國務院相繼頒布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(1998年)、《基金會管理辦法》(1998年)、《外國商會管理暫行規定》(1989年)。上述法律法規的頒布為行業協會的監管提供了基本的制度框架。除此以外，與行業協會相關的法律法規有1990年頒布《中華人民共和國公益事業捐贈法》和1999年頒布的《中華人民共和國合同法》，對關系行業協會的財產來源捐贈問題進行規定；2001年頒布《中華人民共和國信托法》對公益信托進行規定；與此同時，國務院和相關部委制定了一系列專業性法規，如1993年頒布《注冊會計師法》，1996年頒布《律師法》(2007年修訂)等對部分專業化市場中介組織的市場準入進行規定。伴隨著社團條例、民非條例、基金會管理條例和相應的法律法規以及專業化市場中介組織法的出臺，盡管還存在著明顯的缺陷，但畢竟意味著我國政府對市場中介組織的監管已經進入規范化、法律化軌道。

改革開放以來，我國政府在對市場中介組織的市場準入管制方面的確花費了相當大的精力。一面運用其權力與權威推動市場中介組織的發展，一面作規范與引導，使社會和企業逐漸認可并接受了市場中介組織的服務。但是，由于我國的市場中介主要是在機構改革過程中從政府部門脫胎出來的，是政府通過讓渡空間及允許市場中介有控制地自我發展從而發展起來的，其合法性、壟斷性受到國家保護，因此可以認為政府對市場中介組織的市場準入管制仍是傳統的計劃經濟模式下部門管理在一定程度上的延續。一方面，因政府過度管制，缺乏公平公開的市場競爭環境，市場中介組織自我發展能力嚴重不足。在當前起始于美國次貸危機的國際金融風暴中，雖然因為政府對金融服務業的嚴格管制使我國遭受的沖擊較小，但是總體上講，由于政府嚴格的金融管制，也導致我國金融服務業競爭力不足，發展不充分。另一方面，由于缺乏統一有效的法律約束和政府監管，各類市場中介組織急功近利，甚至見利忘義，造假欺騙案例舉不勝舉：會計師事務所造假賬，保險代理人員與顧客合伙騙保，證券商勾結上市公司騙股民，婚介組織搞“婚托”等問題都不同程度地存在。2008年發生的“三鹿毒奶粉”事件，除了因“三鹿”等奶企業自身的問題及奶行業協會在制訂行業標準、維護行業公平競爭和市場自律方面存在不作為等原因外，各類奶站因沒有設置嚴格的市場準入條件，缺乏有效的監管措施，其嚴重違法亂紀行為也給整個奶行業帶來了嚴重的信用危機和經濟損失。

整體上講，我國政府對市場中介組織準入管制的不合理，已影響到整個市場體系的穩定與安全，市場中介機構的長遠發展明顯受制于現有的政府準入管制制度。

三、市場中介組織市場準入制度建設目標與思路

經濟轉型期，我國政府對市場中介組織準入管制改革實際上具有“限”和“放”的雙重作用，隨著改革的深入，市場準入制度會在某些領域放松限制，而在某些領域則會加強限制，但這與改革之前和改革之初國家對市場主體的準入限制不同，其目的和手段更具有公平、平等和普遍性。針對我國市場中介組織發展現狀，我們認為應當建立以保障市場公平競爭為特征的市場中介組織市場準入制度。

1．寬嚴相濟的市場準入。圍繞發展社會主義市場經濟體制的總體要求，并按照法律規定，在支持和促進市場中介組織發展上采取“入口寬松、后發嚴格”的管理政策。根據不同業務的性質，實行不同的管理方法。對一般行業的市場中介建立較寬松的準入條件，允許其在法律規定下實現充分的市場競爭；對那些涉及國家壟斷、人民健康的關鍵行業，如金融證券業、律師業、會計師行業、食品藥品行業等，應認真審查市場中介經營條件和資質，對從業者和經營者實行嚴格的市場準入，相對集中管理力量，增強管理力度，并依據法律法規對違紀違規的中介進行嚴厲制裁。

2．公平公開的市場競爭。創造公平公開的市場競爭環境，是市場經濟發展的內在要求。應改變過去由于所有制不同、組織形式不同、隸屬關系不同而在市場中介組織登記注冊中導致不平等的辦法，對各類市場中介組織在開辦條件、登記程序、核準事項上給予平等待遇。要打破行業壟斷、地區壟斷等各類形式的市場壁壘，從市場中介組織設立開始即引入競爭機制，努力為其創造公平、公正、公開的競爭條件，使市場中介組織在同一起跑線上開展競爭活動。

3．獨立自主的市場主體。我國社會主義市場經濟體制的建立和發展，需要不斷培育市場和市場主體。由于市場中介組織的特殊屬性和特點，市場中介組織作為獨立自主的市場主體顯得尤為重要。應進一步推動營利性市場中介組織轉換經營機制，使其成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的市場主體和競爭主體；規范行業協會，建立獨立的協會社團法人，使其真正成為自我管理、自我約束的行業自律性組織。

4．規范有效的市場監管。要形成建立在法律基礎上的市場監督體系，在市場中介組織中引入競爭機制，建立公開公平公正的制度的同時，必須加強政府對市場中介組織的監督和管理。在轉變政府職能，加強政府在管理、監督等方面的作用中，特別要注意不能用計劃經濟體制的辦法進行監督和管理，必須運用法律、經濟利益等間接手段調控，形成建立在法律基礎上的監督體系，國家機構僅通過制定法律法規對市場中介組織進行宏觀管理。建立市場中介組織信息披露機制，行業協會必須向社會公眾公開其財務、活動、管理等方面的信息，營利性市場中介組織應增加公司服務的透明度、進一步提高企業服務質量。

筆者認為，針對當前對我國市場中介組織的改革可從以下幾方面展開：

1．逐步規范政府行為。進一步轉變政府職能，減少審批項目，下放管理權限，把那些原來由政府承擔的大量具體瑣碎的有關落實政策的職能、行業管理的職能以及社會監督的職能交給市場中介組織，實現市場中介組織與政府部門的脫鉤，使市場中介組織的服務真正成為建立在供需雙方自愿基礎之上的，并且符合市場交易規則的活動。

2．逐步建立市場懲戒機制。懲罰可以有效地抑制中介服務的道德風險和逆向選擇問題，在政府管制下，嚴格的檢查懲罰制度承諾是可置信的。市場中介一旦被發現違反制度規定，便會面臨監管機構嚴厲的懲罰，如高額的罰金，甚至取消其經營資格。這種懲罰對市場中介組織而言具有威懾力和阻嚇力，從而在一定程度上保證市場中介的服務質量。

3．進一步完善市場中介組織的法律規范。法律是市場規則的主體，市場經濟是法制經濟，各項相關法律是各行業市場主體活動的準繩。由于市場中介組織運行于特定法律環境之中，因而其作用的發揮必然受所處法律環境完善程度的影響。要加快完善市場中介組織市場準入管理制度，達到國家規定的市場準入條件和資質標準的市場中介組織，原則上應該允許其進入市場；已經進入市場的市場中介組織，要按資質條件劃類定級，作為審批和調整其經營范圍的依據。

(責任編輯：謝科)