健全城市固體廢棄物管理體制

摘 要 本文從現行固體廢棄物管理體制出發，分析了政府和固體廢棄管理的利益相關者在現行管理體制中的作用，指出現行體制下，政府管理固體廢棄物的體制缺陷及各參與方管理的缺點。從市場化、產業化角度出發，提出了構建新的固體廢棄物管理體制的建議，將各個利益相關者全部納入固體廢棄物管理體系。

關鍵詞 固體廢棄物 管理體制 體制改革

中圖分類號:DF46文獻標識碼:A

處理固體廢棄物污染問題成為全球公認的環境問題之一。根據統計分析，我國每年的固體廢棄排放量約為5億噸，累計堆存廢物量達60億噸，占地5.4億m3，到2006年猛增到15.2億噸。由于長期缺乏科學的管理體系和配套的處理技術，大量固體廢物未經處理直接排入環境，造成嚴重的環境污染。

一、我國政府目前的城市固體廢棄物管理體制與方法

(一)我國固體廢棄物管理目標及原則。

各個城市的固體廢棄物管理目標因地制宜，但總體上都以落實“以人為本、全面協調可持續的科學發展觀”為基礎。在管理中都意識到要遵循循環經濟理念，以提高資源回收利用效率，最終實現可持續發展為目標。

固體廢棄物處理原則:資源化、減量化、無害化原則;全過程控制原則;污染者負責原則。

(二)城市固體廢棄物管理體系弊端。

(1)固體廢棄物處理主體單一，政府是唯一的責任主體。我國固體廢棄物處理是一項公益事業來管理，政府全權負責了城市垃圾處理的整個流程，抑制了公民以及其他第三方參與的積極性，使得整個固廢管理系統缺乏活力。從決策結構上來看，由于決策均集中于政府部門，行政命令和首長指示是行政機構管理固體廢棄物管理的重要依據之一，由于缺乏必要的制度和程序保障，容易使決策缺乏科學性和合理性。(2)監管主體的缺失。(3)工作中心在對垃圾處理上，沒有放在垃圾的減量化上。我國很多地方政府處理垃圾的思路還停留舊有的消費終端環節上。(4)物資回收環節管理薄弱，回收利用率低。

(三)政府部門在固體廢棄物管理工作中的問題。

(1)資金注入來源單一。隨著城市化步伐的加快，城市基礎設施的資金投入增長也隨之加快，就公共衛生而言，由于其投資來源于市級財政上，城市財政收入直接影響到其發展所需的資金支持，公共財政的支出也無法滿足由于垃圾數量增加而造成的固體廢棄物管理成本的增長。從而導致固體廢棄物處理設備更新周期長，垃圾無害化處理率低，固廢處理方式單一。(2)管理、服務質量不理想。(3)權責不清，多頭管理。(4)污染者負責原則得不到充分實現。目前，我國有不到200個城市實行城市垃圾收費制度。該通知規定其環衛企業收費標準應按照補償垃圾運輸、材料費、動力費、維修費、設施設備折舊費、工人工資及福利費和稅金等。垃圾處理收費標準，由城市人民政府價格主管部門會同建設、環境衛生行政主管部門制定，報城市人民政府批準執行，并報省級價格、建設行政主管部門備案。制定過程缺乏公眾參與，不利于政府與民眾的信息交流、反饋。

二、其他部門參與固體廢棄物管理現狀

(一)相關參與企業及非政府組織的參與。

截止到2008年，我國共有環保民間組織3539家，其中由政府發起的環保組織共有1309家，學校社團有1382家，民間機構508家，國環保機構駐中國辦事處90家。由于現行的民間組織管理登記制度限制了包括環保民間組織在內的發展，注冊往往是他們最大的難題。沒有明確、合法的身份給他們的工作帶來阻礙，注冊登記成了解決環保民間組織生存問題的癥結。轉向工商部門注冊，無疑增加了運作的成本。其實由政府發起的環保組織會費來源于政府，學校社團經費來源于會費，民間組織會費有59.6%來源于內部成員捐贈，48.8%來源于企業捐贈，64.6%來源于私人捐贈。

(二)拾荒者非正規參與及其他利益相關者。

拾荒者的活動主要包括可用垃圾的撿拾和收集活動，販賣，再利用。目前我國大約存在230萬的拾荒者和廢品收購者，他滿為城市的垃圾管理、垃圾減量化、垃圾可回收利用做出了巨大的貢獻。他們減輕了政府的負擔，減少了環境污染，當然也帶來了一些負面影響。

(1)排出化工廢渣的企業，由于目前我國主要采用申報登記制度，即由企業自行上報再由環保局進行統計，而現有申報登記制度存在一定弊端，大多數數據是污染物排放單位利用多年前的統計數據根據現有技術狀況進行修正獲得，與實際情況通常存在較大出入。因此，加強化工廢渣的管理，特別是對化工廢渣的組成、產量等的普查非常必要。(2)居民。(3)商業活動行為中的相關實體。

三、建立合理的固體廢棄物管理體制

(一)新固體廢棄物管理構想。

1、必要性:在固體廢棄物處理產業化進程中，只有充分發揮市場、公民社會的重要作用才能與政府部門工作相輔相成，完善我國固體廢棄物管理系統，真正做到對固體廢棄物施行從搖籃到墳墓的管理，同時也能夠促進循環經濟的發展。

2、可行性:我國很多城市都在嘗試將環境衛生事業市場化，取得了初步成效;政府能夠扮演環境投資市場的培育者與投資者;環境投資公司的日漸成熟，也成為環境投資主體;國外可借鑒實踐經驗。將固體廢棄物管理系統劃分為生活固廢回收處理系統、商業固廢回收處理系統、工業固廢回收處理系統。這些系統是由政府改制和現有企業重組而形成的。政府將不再全權包辦城市固體廢棄物管理，而是扮演引導、監督的角色。而企業從固體廢棄物管理的配角一躍成為主角之一，從事固體廢棄物從收集到運輸、處理、再生利用整個固廢處理流程各環節工作的主導者。使固體廢棄物管理正真做到產業化。政府、市場、市民社會整體性納入城市固廢管理系統，對城市固體廢物實現共同管理。

(二)固體廢棄物管理參與方的職能。

1、政府方面:新的管理體系將政府原有的部分社會職能讓渡給市場，使得政府權威與市場功能優勢融合，通過將決策和執行分開和公共服務共給的多元化，實現政府功能輸出的市場化。力求減少管理層次，管理扁平化。要求有合理的管理體制和組織形式，平衡各級政府之間的橫向縱向關系，協調好條塊關系。政府職能社會化，讓更多的利益相關者參與到城市服務的管理中。

2、固廢處理企業及非政府組織方面:各固廢處理系統之間要引入競爭機制。政府在進行相關政策的制定實施時，一定要保障固廢處理企業的利益，予以政策的鼓勵和支持，在以區域為劃分單位對固廢處理企業進行責任招標;企業發展重點在于其垃圾處理技術，固廢處理企業需大力發展固體廢棄物處理技術，讓垃圾處理更加有效。大力開發再生產品品種，提高企業效益;可持續發展理念的運用執行。非政府組織在新型固廢處理系統中是以協作者與監督者的姿態出現的。由于非政府組織成為一個信息宣導的平臺，推動相關環保、垃圾處理理念的宣傳;必須要有強而有力的監督機制做后盾，以非行政的方法對固廢處理系統進行監督指導。

3、拾荒者及其他參與者方面:對于拾荒者這一特殊人群，必須進行有效的規范管理，將拾荒者納入固體廢棄物管理體系中來。政府將整合現有拾荒者的數目、規模、活動和與地方市政的關系作為基礎信息，參與到個體拾荒者的管理中去，發展與他們的合作關系，對拾荒者進行審查、登記、發證、監督、管理。此外非政府組織對其提供關注，對其工作進行監督。對于商業活動實體和居民，要做好宣導教育工作，適當實施行政手段;改革申報登記制度，政府應重視對工廠登記申報結果的監督，使申報登記制度不再流于形式。

四、結語

新的固體廢棄物管理系統將是一個固體廢棄物綜合管理的系統。管理針對整個垃圾處理流程，而非其中部分環節;遵循經濟、社會、環境平等原則;誰污染誰負責原則將通過經營性收費得到充分體現，也有利于在固體廢棄物源頭上實現減量化。使原有管理體系中的部門決策走向綜合決策，多方參與，讓各方意見都能納入決策體系。

(作者:河海大學公共管理學院碩士研究生)

參考文獻:

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