公共物品供給引入市場機制的理論探討

摘 要 在我國公共物品供給中處于壟斷地位的純政府型供給模式由于其壟斷產生的低質量和低效率，加之政府本身的內部性因素，使得公共物品供給的市場化改革勢在必行。本文通過對公共物品供給引入市場機制可能成效的分析和預期，提出市場化改革的具體方向與措施。

關鍵詞 公共物品 市場機制 探討

中圖分類號:F123文獻標識碼:A

相較于私人物品，公共物品鑒于其廣泛的正外部性，在整個國家的經濟和社會生活中發揮著重要的作用。它在相當程度上決定了經濟社會能否正常運行和經濟資源的流動與配置的效率，特別是在公民社會高速發展的今天，涉及到公民切身利益的公共物品愈發多元化和差別化，這種更具柔性的消費需求客觀上推動了公共物品供給方式的改革。

到目前為止，受學界廣泛認同的公共物品供給方式主要集中在純政府型供給模式、私人供給模式和第三部門模式三種，其中，純政府型供給模式在我國公共物品供給中處于壟斷地位。這與我國的政治、經濟與社會生活由政府主導的獨特的發展歷史基礎是分不開的;同時，市場失靈和“守夜人”學說也為政府對公共物品供給的壟斷提供了理論上的基礎。但是，在完全依靠政府供給公共物品的過程中，純政府型供給模式的弊端也逐漸凸顯出來;隨著市場化進程的發展與市場經濟體制的不斷完善，公共物品引入市場機制的改革也呼之欲出，勢在必行。

一、純政府型公共物品供給模式的缺陷分析

對純政府型模式的批評源于公共物品供給實踐中政府失效現象的出現。簡單地說，受主客觀因素的制約，政府失效主要存在三種表現形式:一是政府行為不能達到預期目標;二是政府行為的效率和質量偏低;三是政府行為帶來負的外部效應。三者在純政府型的公共物品供給模式中都有不同程度的體現。

(一)真實信息缺失導致純政府型公共物品供給的低效率。

公共物品兼備消費非排他性和受益非競爭性的特征決定了對供給的效率調整手段不同于私人物品。在完全開放的私人物品市場中，需求與供給的互相作用使邊際成本等于邊際收益，是調整供給量的天然有效工具。而在公共物品市場上，消費者對公共物品的需求程度卻只能通過其社會偏好體現。

現實的情況是，一方面，由于搭便車意愿的廣泛存在，消費者人為降低了自己對公共物品的偏好;另一方面，即使消費者愿意如實地表達偏好，能夠及時并完整地采集所有消費者偏好的信息處理機制也不成立。所以作為公共物品的提供者，政府無法了解消費者對公共物品的真實偏好，也就無從確定符合社會資源最佳配置的公共物品供應量以組織供給。這就導致了純政府型供給模式的低效率，即或過剩，或不足，呈現公共物品供給的低效態勢。

(二)缺乏競爭的壟斷導致純政府型公共物品供給的低質量。

政府對公共物品供給的壟斷從生產環節開始，在公共物品市場上，政府首先扮演了工廠的角色，成為唯一的生產者;其次是銷售環節，在這里政府不僅是對銷售權更是對購買權進行壟斷，它通過稅收的方式銷售，使公共物品消費者的購買行為別無選擇又不可拒絕;最后生產和銷售壟斷又直接導致了價格的壟斷，并同時伴隨有信息和話語權的壟斷。

沒有競爭者的壟斷地位使政府自身在供給公共物品的過程中缺乏提高質量、降低價格的動力，而消費者由于對生產公共物品成本信息的不完全掌握，其對政府缺少足夠的監督力量和充足的質詢理由。缺少內在動力、缺乏外在約束使純政府供給的公共物品質量難以提高。

(三)政府人員與機構在公共物品供給中表現出內在性。

政府機構并不是完全為公共利益而存在的，它作為一個存在自身利益的共同體，具有“私人性質”的內在目標;而政府官員作為理性的經濟人，也同樣都有追求自身利益最大化的內在動機。這些目標和動機都影響著政府在供給公共物品過程中的實際行為，這就是所謂的“內在性”。

“內在性”可以體現在政府機構和人員的貪污、腐敗、濫權、尋租、行政不作為、預算最大化等具體行為上。在公共物品的供給工作中，權力的集中和壟斷加之內在性的作用，我們可以說，縱觀整個20世紀，沒有一個政府不存在或已解決了這個問題。

(四)政府本身的行為在公共物品供給中衍生出副外部性。

政府參與公共物品的供給是為糾正副外部性，但同時，政府本身的行為卻可能引發新的副外部性。這些新的副外部性并不會在其生產者——政府身上體現出來，但公共物品的消費者和整個社會卻會因此受到損害。由于外部性難以預料的特點，政府很難對此作出事前預防和及時糾正。

綜上，純政府型公共物品供給模式，從機制的角度看，真實信息的缺失和有效競爭的缺乏使其效率和質量較為低下;從人的角度看，內在性的阻礙使公共物品的實際供給受到影響;從規律的角度看，政府供給行為的外部性無法避免。所以，引入市場機制，進行公共物品供給市場化改革勢在必行。

二、公共物品供給引入市場機制可能的成效

結合市場經濟的特點，可以預見，公共物品供給的市場化改革將給整個國家生活的各個方面帶來深入的、多元的、全方位的影響。從理論上來說，這場改革將至少在以下四個方面發揮具體作用。(如下表)

三、公共物品供給引入市場機制的可行方式

純政府型公共物品供給模式理論上的缺陷和實踐中的不足，即無法提供高效率、高質量的公共物品，無法避免政府人員與機構內在性和負外部性，又亟需供給引人市場機制的相關改革與突破。但鑒于公共物品的特殊屬性，我們又無法完全依靠市場對公共物品進行安全有效的配置和供給。那么，解決公共物品供給市場和政府雙失靈困境的可能的最優方式即是，在政府主導供給的框架下，針對不同類別公共物品的主要特點，區別程度和范圍地引進市場機制，使二者共同作用，有效、可行地完善公共物品供給模式。

(一)純公共物品供給引入市場機制。

純公共物品指的是同時具有明顯的非排他性和非競爭性的物品。它不能直接購買，只能通過納稅的形式間接完成交易，消費與成本無關;并且消費者對消費與否和消費質量沒有選擇權。針對純公共物品的特點，可以將其進一步分為兩類區別對待。

1、具有特殊意義的純公共物品。

這類物品主要指政府的各種法律與政策，特別集中在規范和調節經濟、就業、收入再分配等事務方面。它們一旦通過并確定，就有很強的穩定性、持續性、強制性和規模效應。在此類公共物品的供給中政府仍然應居于主導地位，引入市場機制可以通過間接的、市場化的調控手段實現宏觀經濟目標。例如變直接的指令性計劃為間接的宏觀產業政策，變直接向市場投放貨幣為向商業銀行買賣債券等。

2、一般意義上的公共物品。

這類物品主要指政府面向全民的必要服務，包括國防、環保、治安管理等服務。它們純政府供給的規模效應也很突出，但同時，其中包含的可收費物品在生產中由于壟斷傾向于高成本低質量。解決此類公共物品供給困境的方式是:一方面要局部引進市場機制，將生產中的某一環節通過委托授權的方式交給市場，政府在此過程中發揮監管和檢驗的作用，例如外交上加大非官方公益組織的影響，監獄的合同外包;另一方面要通過制度設計在一定程度上改變物品的屬性，例如設計排污權和資源利用權的交易來保障環保服務。

(二)準公共物品供給引入市場機制。

除純公共物品物品之外的所有公共物品都可以歸于此類，準公共物品供給是引入市場機制改革的重點。由于數量和種類的繁多，不同的準公共物品仍體現出有差異的特點。我們基于其生產供給中資源利用權和資源利用意愿的程度不同，將其簡要地分為自然壟斷型和有益品型。

1、自然壟斷型。

自然壟斷型公共物品的一個最突出的特點就是它消費可排他性與受益非競爭性的并存，并且這種并存是存在飽和點的。自然壟斷型公共物品的初始投資巨大，但邊際成本往往小于平均成本，容易形成基于資源獨占而導致的自然壟斷。其典型代表包括交通、電力、電信、傳媒等產品。

政府和市場均有能力提供自然壟斷型公共物品，但鑒于政府的壟斷生產導致效率、質量低下的可能性，用者付費、特許經營和補助等市場機制的引入可進一步促進競爭并擴大消費者的選擇權，以提高其供給的水平。在政府強制力進行管制的前提下進行市場化改革，即私人企業按管制規模生產和銷售、消費者按管制價格購買和消費。

2、有益品型。

有益品實質上是一種私人物品，但它廣泛的正外部性和相對較高的價格決定了它的消費需求和市場提供在個人消費行為沒有得到正向激勵的條件下總是趨于不足的狀態。比如基礎教育和醫療保健等。政府可以強制供給，但其壟斷生產的成本過高。針對此類物品，我們可以通過合同外包、內部市場和憑單等形式引入市場機制，政府退到后臺，讓市場發揮主要作用。

鑒于公共物品純政府供給模式的低效率和低質量，以及市場機制本身在供給公共物品中的獨特優勢，我們應切實改革公共物品的供給體制，使之有選擇地市場化，即在政府進行必要管制和疏導的條件下，將那些由市場供應更有效率的公共物品交給市場，引入市場機制的作用提高效率和質量。

(作者:吉林大學行政學院行政管理專業2007級本科生)

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