國家級自然保護區資金機制分析

摘要 我國的自然保護區經過20世紀80～90年代的穩步發展和體制建設。從90年代后期到現在在數量和面積上有了突飛猛進。建立有效的自然保護區資金機制對于解決自然保護區的經費問題尤為重要，只有確立有效的自然保護區資金機制，才能使自然保護區獲得穩定的資金渠道，以保障保護區功能的正常發揮。

關鍵詞 國家級自然保護區 資金機制 保護區分類

中圖分類號：F292 文獻標識碼：A

一、建立國家級自然保護區資金機制的政策目標

《自然保護區管理條例》第十一條規定，自然保護區分為國家級自然保護區和地方級自然保護區。在國內外有典型意義、在科學上有重大國際影響或者有特殊科學研究價值的自然保護區。列為國家級自然保護區；其他具有典型意義或者重要科學研究價值的自然保護區列為地方級自然保護區。

作者認為。建立國家級自然保護區資金機制的政策目標是，實現國家級自然保護區資金的供需平衡，以達到實現國家級自然保護區有效保護和管理的目的。

二、資金供需存在的問題

(一)資金需求方。

資金的需求方包括保護區生態建設、管理能力建設、周邊發展。

保護區生態建設又包括生物多樣性保護、動植物保護、土地保護、水質保護及科學研究等。而對于管理建設。目前我國還沒有一個自然保護區的管護設施和管護能力達到國際較發達國家的水平。保護區管理能力不足具體表現在：基礎設施薄弱，相關儀器設備嚴重不足，人員數量、素質不足；對于保護區周邊的發展。保護區面臨著來自周邊社區居民對于資源開發的反對。以及保護區周邊貧困地區對補償的要求。

(二)資金供給方。

資金供給方為中央政府和地方政府。

首先，資金不足。國家級自然保護區缺少必要投入，無法實現保護區應有的功能。調查顯示，我國46個國家級自然保護區平均得到的經費是131.1美元，平方公里。而根據國家保護監測中心調查統計的結果，發達國家平均為2058美元，平方公里，發展中國家平均為157美元，平方公里。我國自然保護區的投入水平遠遠落后。

其次，資金支出結構不合理。保護區資金在支出結構上重建設、輕保護。在保護區各項經費支出中。基本建設、人員工資、辦公事業費占的比例較大，保護性和社區方面的支出只占很小的比例。

最后，資金狀況不均衡。由于保護區所處地區、所屬部門和自我經營能力上的差異。國家級自然保護區之間的資金狀況有很大差異。

三、政策分析

(一)保護區的分類不合理。

沒有區分應當嚴格保護與允許適度開發的自然保護區的類別，導致保護目標與資金供給能力嚴重不匹配。現有的國家級自然保護區從數量上已經占到國土面積的9％。按照法律，規定，這些保護區面積都需嚴格保護，除了試驗區的旅游之外，不允許開展任何其他形式的經濟活動。但實際上對所有保護區實行嚴格保護既不現實。也不必要。

(二)法律規定不明確。

在我國《自然保護區條例》的第三章第23條明確規定“管理自然保護區所需經費。由自然保護區所在地的縣以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護區的管理，給予適當的資金補助”。雖然在現有法律中政府對于自然保護區管理責任得到了一定的明確。但并沒有明確在資金問題上中央政府在國家級自然保護區的管理和建設中的職責。

(三)產權不清。

我國的許多保護區由于存在缺乏資金或者部門限制等問題，沒能完成相關法律規定的保護區國有土地劃撥或集體土地征用程序。致使產權制度存在嚴重缺陷。保護區管理機構在行使管理權利時，必然面臨由于產權不清所導致的與當地居民或其他部門之間的沖突。甚至對保護區實施保護的成本和收益主體的界定也成為問題。

(四)缺乏統一的管理體制。

生態系統各要素的關聯性被一些人為因素割裂開來，如部門界限、行政級別、行政區界限等。分級別、分部門的管理體制，決定了我國自然保護區管理事權劃分的格局，也進而決定了其資金分配的方式和格局是斷裂的、低效的、缺乏統籌安排的。上述資金不均衡問題皆由于此。

四、政策建議

(一)科學分類。

根據保護對象的特點。區分不同保護區實行保護的程度。必須利用科學分類方法。界定各類保護區的具體管理目標和方法，有針對性地安排保護資金。IUCN所提出的分類方法為我國國家級保護區的分類提供了科學參考。

(二)加強立法工作。

通過自然保護區立法。明確各級政府對國家級自然保護區所負有的不同資金責任；重新制定保護區管理的分類；改革國家級保護區分散管理的體制。實行統一的監督管理，打破割裂的管理模式，按照生態系統保護的需要。確定資金的投放。

(三)明確中央財政資金支出。

考慮到我國財政資金的緊張和支出的公平性等問題。必須對其資金的支出范圍進行嚴格的限定，其中還包括確定國家級自然保護區的財政支出優先序列，明確中央和地方財政資金的支出項目等。顯然。這并不意味著由財政負擔保護區的一切支出或使各種保護投入均衡分配。

(四)完善預算。

在國家預算中添加與國家級自然保護區的支出相關的科目，從而確保保護區能夠獲得穩定和充足的財政資金。此外。監督機制的建立有助于預算的規范化。例如針對專項資金編制預決算；改革以往監督信息的提供方式。加強監督者的作用，或進行國際審計等。預算的合理安排能夠使得國家資金得到有效地利用，同時，更好地實現國家的政策目標。

注釋：

①徐海根，中國自然保護區經費政策探討，農村生態環境2001.17(1)：13-16，

②韓念勇，中國自然保護區可持續管理政策研究，自然資源學報，2000，15(3)：201～207。