論行政程序說明理由制度

摘要 我國立法中對于說明理由制度僅作出了原則性規定，對其制度內涵缺乏深入的討論。本文對其進行了比較研究，認為除考慮到行政效率的需要可對部分特殊行政行為排除適用外，對于大部分行政行為行政主體有義務主動或應申請公布行政決定的主要事實、法律依據以及推理過程，并討論了說明理由如果存在瑕疵的話將對行政行為的效力了產生無效、撤消的影響。

關鍵詞 說明理由 行政行為的效力

中圖分類號：DF31 文獻標識碼：A

英美法系司法判決中早已確立了說明理由的制度。但是“在行政活動領域說明理由作為一項制度卻遲遲沒有確立?！敝钡?0世紀行政活動大量增加，說明理由制度的重要性才受到了重視。許多國家紛紛以立法的形式加以規定。與其他國家重視說明理由制度不同，我國行政法理論界長期忽視這一問題的研究，立法中的規定往往相當原則。例如《行政許可法》規定：行政機關作出不予行政許可的書面決定的，應當說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。本條僅僅規定行政機關有說明理由的義務，而說明的內容和程度、說明瑕疵救濟如何等一系列問題并沒有涉及，說明理由制度需要從理論角度進行研究。

一、說明理由制度的內涵、意義

說明理由制度是指行政主體在作出影響公民權利義務的行政行為之后，主動或根據利害關系人的申請闡明其作出行政行為的主要事實、法律依據和推理過程的活動。將這一制度貫穿在正當程序理念之中是現代行政法治的必然要求?！半m然不存在要求說明理由的普遍法律規則，但如果行政機構不自己進行解釋便很難表明它依法辦事了?！逼鋬r值大體有如下幾項：

(一)行政公開原則的必然要求。

行政公開原則包括依據、過程、結果的公開。是公民行使憲法規定的知情權的基礎。說明理由制度將行政決定依據的事實，法律依據以及邏輯推理過程向相對人公開，使其不僅知其然而且知其所以然。在說明理由制度的要求下。行政機關要將決定的過程置于陽光之下，接受監督，這樣必然使行政決定充滿理性，達到說明理由制度限制公權力任意、專斷行使的目的。

(二)說明理由制度是對公民基本權利的尊重，有利于構建行政主體和相對人之間和諧的關系。

說明理由制度不是將相對人置于權力的客體地位，而是將其視為法律關系中應當受到充分尊重的一方。該項制度是對公民權利的一種保護，相對人知曉了行政主體作出決定的理由和過程之后，即使不愿意接受該決定，也會增強對公權力行使的信任，從而積極參加到行政程序中來。相反如果不告知相對人理由的話。將使行政法律關系長期處于不確定的狀態。

(三)說明理由制度是司法審查的基礎。

說明理由存有瑕疵時，法院依據不同的審查標準進行審查，判斷行政行為的效力。此部分牽涉到另外一個值得討論的問題就是；行政機關說明理由需要達到何種程度才會被法院認可為符合行政程序法的要求?是簡單的格式化文書羅列即可，還是需要進行嚴密的邏輯論證?不同的行政行為是否有不同的程度要求?

二、說明理由的范圍

(一)說明理由制度范圍的比較法研究。

1979年法國頒布的《行政行為說明理由和改善行政機關和公民關系法》規定有兩種行政決定必須說明理由：(1)對當事人不利的具體行政處理；(2)對一般原則作出例外規定的具體決定。同時該法也排除了在以下幾類行政決定中的適用：“(1)普遍性的行政決定。例如制定行政法規的行為。(2)不損害當事人利益的行政決定。(3)適用一般原則、不構成例外的行政決定?！敝档米⒁獾氖欠▏f明理由制度并不適用在普遍性的行政決定中。

英國法關于說明理由方面的特征在于“當事人不具備法律上的救濟手段可以強制行政機關說明理由”。要求說明理由的法律主要適用在行政裁判所和調查法領域。但是這并不是說在其他領域行政機關不會主動地說明理由。主要是因為英國法院在對行政決定進行司法審查的時候，會對理由部分進行判斷，如果沒有正當理由，行政決定就會有被撤銷的危險。

我國臺灣地區行政程序法上規定的說明理由制度區分了行政處分說明理由與法規命令訂定說明理由兩種情況?！皺C關為不利處分時，有說明理由之義務，機關選擇以書面以外的方式作成處分時，亦應說明理由(可為書面或書面以外的方式)”該法第97條列舉了適用說明理由制度的例外，主要有以下幾種情形：(1)未限制人民之權益者；(2)處分相對人或利害關系人無待處分機關之說明以知悉或可知悉作成處分之理由者：(3)大量作成之同種類行政處分或以自動機器作成之行政處分依其狀況無需說明理由者；(4)一般處分經公告或刊登政府公報或新聞紙者；(5)有關專門知識、技能或資格所為之考試，檢定或鑒定等程序等。

根據以上國家和地區的考察來看，對說明理由制度作出明確規定的法律大都采取先列舉適用范圍而后排除不適用情形的立法例。我國以后對行政程序立法顯然不能簡單規定“說明理由”四個字，那么就說明理由范圍部分應當如何規定呢?

(二)說明理由范圍之我見。

說明理由制度與行政效率存在著天然的矛盾，具體到本文既然很明顯并不是所有的行政決定都需要說明理由，那么說明理由范圍的確定標準為何呢?在確立這個標準時應該充分衡量公民權利的保護和行政需要之間的關系?？紤]到這一方面，說明理由制度的適用范圍標準可以確定為：通常情況下，行政主體作出影響公民權利義務的所有行政決定都屬于正當程序中說明理由制度的適用范圍。此標準首先將行政決定作出情形設定在通常情況下。所謂“通?！迸懦司o急情況，行政機關大量作出行政決定的情況以及相對人或相關人已經知悉或應當知悉行政決定的理由等非正常的情形，限于一般的執法情境。所謂“所有的行政決定”既包括具體行政行為也包括抽象行政行為，而不是象法國法那樣僅僅涵蓋具體行政行為。抽象行政行為影響的范圍涉及不特定人，其與具體行政行為的差異不應成為將抽象行政行為排除在說明理由制度外的原因，而只能說明二者在說理的程度上不同，并且以此為基礎法院發展出不同的司法審查標準。具體行政行為有幾種形式：

1 不利行政決定。不利行政決定納入說明理由制度的適用范圍，是不存在任何爭議的。這是各國傳統行政程序法的做法。

2 行政機關行使自由裁量權也要說明理由。行使自由裁量權的行為是行政機關綜合考慮事實情節、國家政策、社會形勢、道德規范等在法律規定的范圍之內作出選擇的行為。既然有可供選擇的手段、幅度，行政機關作出行政決定之后就應當說明為何選擇適用此種手段而不是彼種手段，為何從重處罰，而不是從輕處罰?其實向當事人說明理由是行政理性的表現。

3 對于有利行政決定，相關人可以要求行政機關公開作出決定的理由。既然是有利行政決定，對于相對人而言，象我國這樣的格式化文書就可滿足其要求，考慮到與行政效率的平衡問題，實在無需向相對人特別說明理由。但是一個受益行政行為對于第三人可能產生不利影響。此種情形也已納入我國行政訴訟的范疇。相對人享有訴權當然需要有途徑知悉行政決定的事實和法律依據，否則相關人的訴權無法實現。筆者認為相關人有權要求行政機關說明受益行政行為的理由。《政府信息公開條例》已有了規定。該條例第9條規定的行政機關應當主動公開的信息第一項就為“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”情形。因此相關人完全可以依據此項的規定主張行政機關有公開理由的義務，除非屬于本條例第14條規定的不得公開的事項范圍。

行政行為說明理由義務的排除。大多數國家的立法中還列舉排除了幾項不適用說明理由制度的情形，主要是考慮了行政效率的需要，以免除或減輕公權力機關的負擔。

三、說明理由的內容

行政機關說明理由的內容是什么，是否事無巨細地涵蓋所有內容。由于說明理由制度最早是從法院的判決引入到行政活動領域中來的，所以在內容上難免帶有司法程序中的痕跡。筆者認為說明理由制度仍要采用三段論的格式要求：以法律依據為大前提，以事實為小前提，最后得出行政決定作為結論。

我國行政訴訟法規定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據，參照規章。那么在說明理由時規章是否也僅處于“參照”的地位呢?筆者認為，在沒有上位法時，行政機關可以僅依據規章作出決定。這是因為法院與行政機關的關系以監督為要。而上下級行政機關之間是服從與被服從、管理與被管理的關系。規章制定主體的行政級別較高，國務院頒布了《規章制定程序條例》保證了規章的質量。實踐中規章的數量也很龐大，在行政管理領域發揮著重要的作用。因此，規章可以作為行政決定的依據。那么規章以下的其他規范性文件處于什么樣的地位呢?在筆者看來其不能單獨作為行政決定的依據。因為實踐中其他規范性文件的制定主體就是執法的主體，大有“做自己案件法官之嫌”。

所謂行政決定所依據的事實指的是主要的事實，即為直接決定公權力行使，被排除之后行政決定無法得出的事實。“隨著行政程序的不斷推進。行政主體所收集的證據也在不斷地增加，整個行政程序的過程就是不斷地發現證據和收集證據的過程?！币虼司托枰裱痉ǔ绦蛑械囊恍┳C據規則，例如排除非法證據。那么說明理由制度是否也要求證據達到一定得程度使得得出行政決定呢?筆者認為這個問題應采取行政機關自由裁量的方式。這是因為行政行為要接受司法審查。如果行政機關的決定理由僅說服了自己，而沒有說服相對人的話，說明兩者在這個問題上存在爭議，相對人應有權提起行政訴訟。

四、說明理由瑕疵和行政行為的效力

行政行為說明理由瑕疵包括三種情形：行政主體不說明理由、行政主體說明理由錯誤、行政主體說明理由不充分。那么這三種情形是否會影響行政行為的效力以及如何影響呢?在解決這些問題之前必須看到行政行為說明理由有一個特殊之處：附屬性。行政行為說明理由不能獨立存在。它必須依附在一個行政行為之上。所以說明理由的瑕疵僅影響行政行為的效力，而不影響它的成立?！皳Q言之，行政主體作出的行政行為，對一個只要在法律上成立的行政行為，可以不說明理由，但要使該行政行為產生法律效力，在其他合法性要件已經具備的情況下，它就必須說明理由，除非法律規定某種情況下行政主體可以對作出的行政行為不說明理由。”

首先行政主體沒有說明理由。行政機關沒有說明理由的原因可能是由于法律上規定免除說明的義務，也可能是行政機關沒有遵守法律的規定應當說明而沒有說明。第一種情況無需討論。至于第二種，對于應當說明理由而沒有說明理由的情況，除非行政機關使用強制力，否則行政行為無法為人接受。行政機關違反法律的規定，沒有主動說明理由或者在當事人提起行政復議或者行政訴訟才事后說明的，在日本行政法上都屬于引起行政行為無效的原因，事后說明“不能使行政行為從無效歸復到有效。”但是對于事后說明理由的，德國行政法認為是對行政行為的補正，不影響行政行為的效力。筆者贊同德國行政法的做法，不能否認事后說明理由行政行為的效力，只應限制在相對人提起行政訴訟或者行政復議之前。因為如果允許行政機關在復議、訴訟期間再說明理由的話，行政機關是懼于復議機關和法院的威懾力。選擇它們作為說明理由的對象而不是相對人，行為的性質發生了改變，不再是行政程序說明理由制度的范疇，而是作為被申請人、被告對自己行為的辯解。

行政機關說明理由錯誤的，等于行政行為沒有說明理由，經法院審理，可以確認行政行為無效。

如筆者上面所言，行政行為說明理由是否充分，可以在行政程序階段由行政機關自由裁量。如果復議機關、法院也認為決定機關說明理由不充分的，如何做出裁決呢?說明理由不充分包括事實不清和法律適用不清。這兩種情形按照我國行政訴訟法的規定法院皆可判決撤銷或部分撤銷具體行政行為。并可以判決被告重新作出具體行政行為。

注釋：

①王立勇，論正當程序中的說明理由制度，行政法學研究，2008年第2期，

②威廉·韋德，行政法，中國大百科全書出版社，1997年版，第194頁，

③王名揚，法國行政法，中國政法大學出版社，2003年版，第164頁，

④王名揚，英國行政法，北京大學出版社，2007年版，第127頁，

⑤翁岳生編，行政法，元照出版社，2006年版，第84頁，

⑥章劍生，行政行為說明理由判解，武漢大學出版社，2000年版，第55頁，

⑦章劍生，行政行為說明理由判解，武漢大學出版社，2000年版，第38頁，

⑧[日]室井力主編，吳微譯，日本現代行政法，中國政法大學出版社1995年版，第105頁。