淺談行政訴訟協(xié)調和解的法治化

摘要 近年來各省人民法院高度重視行政訴訟案件協(xié)調和解工作，依法化解“官”民矛盾，妥善處理了一大批行政爭議案件，取得良好的社會效果。因此可將行政訴訟協(xié)調和解納入法制化軌道。

關鍵詞 行政訴訟 協(xié)調 和解 法治化

中圖分類號：DF74 文獻標識碼：A

一、行政訴訟協(xié)調和解的內涵

傳統(tǒng)訴訟理論認為，訴訟和解只可能存在于以雙方當事人地位平等、權利自由處分為主要特征的民事訴訟領域，而與行政訴訟體制不相容。實際上，在德國、日本等傳統(tǒng)大陸法系國家和我國臺灣地區(qū)是存在訴訟和解方式的。

德國與我國臺灣地區(qū)在其行政訴訟法律中明文規(guī)定行政訴訟和解。德國《行政法院法》第106條規(guī)定：“為完全或部分了結爭議案。訴訟參與人能就和解對象進行處分的。可達成和解并請法院、委托法官或某一被請求的法官予以筆錄。法院、庭長或主審法官以裁定的方式做出建議由訴訟參與人書面接受時，亦可達成法院主持的調解”①。據(jù)統(tǒng)計，20世紀60年代，聯(lián)邦德國有25％-40％的行政案件是以調解方式解決的。我國臺灣地區(qū)的行政法由于大量借鑒了德國行政法理論，因而對訴訟和解制度的理解與德國較為一致，其在新的《行政訴訟法》中也用10個條文(從第219條到第228條)規(guī)定了行政訴訟和解制度根據(jù)其法律規(guī)定。

在日本，行政訴訟和解還沒有法律的明確依據(jù)。但根據(jù)統(tǒng)計，自1947年5月到1960年12月約13年多的時間內，以和解終結的案件數(shù)為324件，占行政案件總數(shù)的約2，3％，基中大多數(shù)被認為是有關當事人訴訟的案件@。南博方教授認為，行政訴訟中和解，既是訴訟行為又具有公法契約的性質。

因此行政訴訟協(xié)調和解是一種行政訴訟結案方式和行政爭議處理機制。它是當事人之間自主協(xié)商，達成協(xié)議，解決糾紛，終結訴訟的行為，是解決紛爭的一種重要方式。通過協(xié)調調解可以使當事人雙方利益得到平衡，行政爭議得到有效化解，群眾情緒得到及時理順，達到公平合法、案結事了的良性行政審判結果與和諧行政訴訟關系狀態(tài)。

二、行政訴訟協(xié)調和解建立的必要性

(一)行政訴訟協(xié)調和解的法律依據(jù)及政策依據(jù)。

《中華人民共和國行政復議法實施條例》已于2007年8月1日起施行，其中第四十條規(guī)定了行政復議和解制度。行政訴訟和行政復議是兩個并行的法律救濟制度，行政復議規(guī)定的和解制度對建立行政訴訟協(xié)調和解制度具有極大的參考價值。

最高人民法院在2007年3月發(fā)布的《關于進一步發(fā)揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》中，明確指出：“對行政訴訟案件，人民法院可以根據(jù)案件實際情況，參照民事調解的原則和程序，嘗試推動當事人和解。人民法院要通過行政訴訟案件和解實踐，不斷探索有助于和諧社會建設的多種結案方式，不斷創(chuàng)新訴訟和解的方法，及時總結工作經(jīng)驗，不斷完善行政訴訟案件和解工作機制。”這一司法政策的提出，意味著行政訴訟和解制度獲得了我國最權威的司法認可。

(二)關于“國家公權力不可處分”的障礙之排除。

我國行政訴訟法第51條規(guī)定：人民法院對行政案件宣告判決或裁定前，被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許由人民法院裁決。從上述的規(guī)定看出，行政主體在訴訟中也是擁有一定的處分權的，那種對于行政主體不具有處分權的傳統(tǒng)觀點已經(jīng)不符合當今行政法發(fā)展的潮流，具有很大的片面性。在現(xiàn)代社會。國家公權力理論已經(jīng)發(fā)生了深刻的轉變，由原來的威權國家公權力至上逐漸向帶有協(xié)商、合作精神的公權力過渡，服務與合作精神已經(jīng)成為現(xiàn)代行政法上占主導地位的人文精神。

在行政訴訟法律關系中，行政權屬國家公權，具體行政行為如何作出，法律、法規(guī)都已預先設定，行政機關不能自由處分。但“有錯必糾”的行政法原則使行政機關在任何時候都可以改變原來違法的行政行為，有權在其自由裁量權范圍內處分其權力，這種改變與隨意作出的處分有本質區(qū)別。因此，“公權不可處分”的內涵應是“公權不可任意處分”。以“公權不可處分”理論排斥行政訴訟調解是機械的、片面的。

三、行政訴訟協(xié)調和解制度的初建

建立行政訴訟的協(xié)調和解機制應有利于節(jié)省訴訟資源。方便行政相對人與行政主體解決行政糾紛，建構符合時代潮流和民主法治精神的制度。

(一)行政訴訟協(xié)調和解的基本原則。

1 自愿原則。

行政訴訟進行協(xié)調和解必須基于當事人雙方的自愿，而不受外在不正當因素的影響。人民法院應充分尊重當事人的意見，在組織雙方當事人進行協(xié)調和解時，不以強制來協(xié)調和解，不以引誘促協(xié)調和解，不以拖延逼協(xié)調和解。

2 合法性審查原則。

人民法院和雙方當事人的協(xié)調和解活動及其協(xié)議的內容，必須符合法律的規(guī)定。在對行政案件進行協(xié)調和解之前。法院首先應該對被訴行政行為進行合法性審查。通過審查對案件的處理有了初步的意見后，再根據(jù)案件的類型和具體案情確定是否適用協(xié)調和解手段。

3 有限原則。

行政訴訟中并非任何行政案件都可以適用協(xié)調調解。行政機關不得任意處分行政權，不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的協(xié)調和解受到限制。

4 公平合理原則。

法院在對行政爭議協(xié)調和解時，應本著公平合理的態(tài)度對待當事人。在語言表達上，要求在耐心聽取當事人陳述與意見的基礎上，講清法律，講透道理，做好說服教育工作。針對不同的當事人采取不同的表達方式。

(二)行政訴訟協(xié)調和解的適用范圍。

構建和諧社會的基礎是維護社會穩(wěn)定，行政審判對協(xié)調“官民”矛盾、維護社會穩(wěn)定責任重大。我國若確立行政訴訟協(xié)調和解制度時，首先應當對可以適用訴訟和解的案件的范圍作出明確界定。

1 群體性糾紛。

群體性案件一般涉及的人數(shù)眾多，主體成份復雜。社會不穩(wěn)定因素基數(shù)大。案件稍微處理不慎便可能產生廣泛的社會影響。如果對行政相對人的訴請簡單地支持，會損害政府的形象。如果簡單地不予支持。又會使人民群眾的利益受到損害。還可能引起群體性上訪。而采用協(xié)調方式妥善處理好它們的爭議，無論對政府還是行政相對人都皆大歡喜，其法律效果和社會效果比單純的裁判要好。

2 存在自由裁量權行為的案件。

行政機關擁有廣泛的自由裁量權，行政訴訟法規(guī)定對合法但不合理的行政行為只能判決維持。通過人民法院協(xié)調和解，行政機關改變不合理的行政行為，使新的行政行為更加趨于合理，而且會使行政行為更加符合立法旨意，各方抵觸情緒較小。甚至可以說是各類行政訴訟案件中最不損害行政機關權威的一種。

3 行政合同糾紛。

行政合同是行政主體為行使行政職權。實現(xiàn)國家行政管理的目標而與行政相對人簽訂的協(xié)議。對該類案件進行協(xié)調和解，促使行政機關對其合同的權利義務進行調整。能較好地體現(xiàn)自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則，有利于實現(xiàn)行政管理的長遠目標。更符合現(xiàn)代社會所極力倡導的協(xié)商、協(xié)力與協(xié)調的理念。

4 被訴具體行政行為違法。但撤銷該具體行政行為將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成重大損失的。

根據(jù)我國行政訴訟法解釋第五十八條。被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的。人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法的判決，并責令被訴行政機關采取相應的補救措施，造成損害的，依法判決承擔賠償責任。如何賠、賠多少，可以采用協(xié)調和解的方式。

5 法律規(guī)定不明確或者法律規(guī)定與相關政策不統(tǒng)一的。

行政審判所依據(jù)的法律或政策不明確，或不統(tǒng)一所執(zhí)行的后果會相互矛盾，對行政審判帶來難度。法院應把保護公民、法人或其他組織合法權益放在行政審判工作的首位。在征得當事人同意后，采取協(xié)調和解的方式更有利于緩解當事人之間的矛盾，從而更加接近實體公正。

6 不履行法定職責的。

人民法院通過審查認為行政機關應當履行法定職責而沒有依法履行的，對于拒絕履行的行政行為，只能判決撤銷，并責令其重作。對拖延履行，不予答復的，只能判決在一定期限履行。一般的，對原告而言，顯然效率太低，如果行政機關經(jīng)調解而主動履行應當履行的職責，這種積極作為既合乎行政目的，對相對人來說正好達到目的。是一種典型的雙贏局面。

7 其他情形。

對于社會影響較大的行政案件，因其涉及面廣，更容易受到民眾的關注。法院在對行政案件進行合法性審查后，需要積極探索協(xié)調和解的方式處理案件，化解官民矛盾，充分發(fā)揮行政審判職能作用，真正實現(xiàn)案結事了。

(三)行政訴訟協(xié)調和解的基本規(guī)范。

1 協(xié)調和解的啟動。

法官可以根據(jù)當事人意愿和案件具體情況。主動做協(xié)調和解工作：也可以由當事人申請人民法院對行政案件進行協(xié)調。

2 協(xié)調和解適用階段。

協(xié)調和解可應用于庭審前，庭審后。也可審判后使用。這是因為：(1)庭審前和解能盡早化解矛盾，提高辦案效率，還能減少當事人的訴訟費用及辦案成本。(2)案件經(jīng)過審理后，行政機關明顯感到自己的行政行為有問題的，鼓勵行政機關主動撤銷原行政行為。重新作出行政行為，這樣不僅可以維護行政機關在人民群眾的合法權益。同時也可以增進人民群眾與行政機關之間的理解與信任。(3)案件經(jīng)過審理后，有些案件雖然判了，但“案了一場又一場事”沒了。對此。行政審判人員仍不應放棄做好協(xié)商工作。

3 協(xié)調和解協(xié)議與和解筆錄。

協(xié)調和解后，受理案件的法院，應依法作成協(xié)調和解協(xié)議或和解筆錄。文書的制作可準用民事訴訟法的規(guī)定。筆錄應記載和解的內容。由和解當事人、審判人員、書記員簽名或者蓋章后。即具有法律效力。

4 自認限制規(guī)則。

《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定>第六十六條，“在行政賠償訴訟中，人民法院主持調解時當事人為達成調解協(xié)議而對案件事實的認可。不得在其后的訴訟中作為對其不利的證據(jù)”。這種限制不應局限在行政賠償中，所有可運用協(xié)調和解處理的行政案件均可適用。

5 協(xié)調和解結果的處理。

協(xié)調和解成功的，將筆錄入卷。在審理期限內協(xié)調和解不成功的，人民法院必須在法定時限內依法作出行政裁判。

6 協(xié)調和解的效力。

和解應當同法院的判決具有同等的效力。除非和解中存在法定的無效或可撤銷情形，和解協(xié)議應得到全面切實履行。任何一方不履行，相對方都可申請法院強制執(zhí)行。如果和解協(xié)議具有無效或可撤銷情形當事人可申請繼續(xù)審判。

四、結語

行政訴訟中協(xié)調和解是國際上尤其是法治發(fā)達國家通行的制度，我國應嘗試多種解決方式并存，從而給予當事人更多選擇機會。還應從制度上保護其對程序權益的處分。

注釋：

①胡建淼主編，中外行政法規(guī)分解與比較(下)，法律出版社2004年8月第一版，第1884頁，

②轉引自南博方著，楊建順譯，行政訴訟中和解的法理(上)，環(huán)球法律評論，2001年春季號，

③轉引自南博方著，楊建順譯，行破訴訟中和解的法理(上)，環(huán)球法律評論，2001年春季號

④轉引自南博方著，楊建順譯，行政訴訟中和解的法理(上)，環(huán)球法律評論，2001年春季號，

⑤姜明安主編，行政法和行政訴訟法，北京大學出版社1999年版，第180頁，

參考文獻：

[1]楊解君，行政法平等理念之塑造，法學，2004年第7期，

[2]南博方著，楊建順譯，日本行政法的現(xiàn)狀與課題，行政法學研究，1996年第1期，

[3]翁岳生，行敢法(下冊)，中國法制出版社，2002年版，

[4]應松年，外國行政程序法匯編，中國法制出版社，1999年版，

[5]葉必豐，行政法學，武漢大學出版社2003年版

[6]周佑勇，行政訴訟和解的法制改革，人民法院報，2007年5月24日第5版，