完善我國官員問責制的若干思考

摘要 官員問責制作為一項制度創(chuàng)新，在我國還處于初級階段。在近10年的實踐中，問責制已經(jīng)體現(xiàn)出了自身的重要意義，并不斷朝著制度化、法律化的方向發(fā)展，但仍然存在著一些問題亟待解決。

關(guān)鍵詞 官員問責制 重要性 問題 解決路徑

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A

作為當代中國政治體制改革的一項創(chuàng)新。官員問責制推動了我國向責任政府轉(zhuǎn)型的重要一步。

一、官員問責制在我國的實踐及其重要性

官員問責制起源于西方。是伴隨著現(xiàn)代政黨制度和議會制度而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。是西方國家政治生活中的常見現(xiàn)象。在西方問責制的典型國家美國。因“水門事件”被迫辭職的尼克松總統(tǒng)和身陷“性丑聞”案的克林頓總統(tǒng)都曾因為濫用職權(quán)、妨礙司法公正而遭到彈劾危機。

“問責制”真正進入國人的視野還是在本世紀初。2000年，香港特別行政區(qū)行政長官董建華在施政報告中明確提出，要研究和引入一套新的主要官員問責制度。2002年7月1日，香港正式開始實行官員問責制，問責制的主要官員直接向行政長官負責。此后，香港財政司司長梁錦松因“買車避稅”案成為推行問責制以來7個月內(nèi)首名被行政長官公開批評嚴重疏忽、行為極不恰當?shù)闹饕賳T。

2003年的非典時期，發(fā)生了新中國歷史上首次在突發(fā)災害事件中、在短時間內(nèi)就同一問題連續(xù)地、大范圍地追究官員責任的一次重大實踐。包括前衛(wèi)生部長張文康、前北京市市長孟學農(nóng)兩名省部級高官在內(nèi)的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被查處。

問責制的啟動。被認為是中南海領(lǐng)導人民戰(zhàn)勝非典危機的轉(zhuǎn)折點。此后，官員問責的熱潮不斷由中央層面輻射到地方；一系列密集的問責事件之后，“引咎辭職”成為街談巷議的高頻詞匯，而“撤職”、“免職”這些曾經(jīng)讓人覺得刺眼的詞，也在“問責風暴年”里逐漸被公眾所熟知：2004年2月5日，北京市密云縣密虹公園踩踏事故造成37人死亡。密云縣縣長張文引咎辭職；2004年2月25日，吉林市中百商廈火災造成54人死亡，吉林市市長剛占標引咎辭職；2008年6月29日，與“華南虎事件”相關(guān)的13名責任人受到處理，其中，陜西省林業(yè)廳兩位副廳長被免去副廳長職務2008年9月，國家開始對“三鹿奶粉事件”的有關(guān)責任人進行處理，免去吳顯國石家莊市委書記職務，免去王文華三鹿集團黨委書記職務。

我國的官員問責制才剛剛起步，但在實踐中已經(jīng)體現(xiàn)出了重要意義。

首先，官員問責制能夠為官員施政設(shè)置行為準則。一方面，問責制明確了官員在行政管理活動中應遵循的價值標準和精神追求，是從積極面向進行的教育和引導。另一方面，官員問責制通過對有關(guān)施政行為的否定性評價，使問責對象對其行為和責任有一定的預期。促使其自覺履行職責，減少被問責的可能。

其次，官員問責制能夠為公眾進行有效監(jiān)督提供保障。根據(jù)新制度經(jīng)濟學的一個重要理論模型——委托代理模型(Principal-Agent Model)，社會公眾與政府、官員之間存在著委托代理關(guān)系。公眾將權(quán)力授予政府，同時要求政府提供服務或限制自身行為；政府進一步將權(quán)力分配給相關(guān)部門，使相關(guān)部門的官員成為公眾授權(quán)的最終代理人。政府和官員必須滿足委托人的要求，維護公眾利益。而問責制度正是對他們進行管理和監(jiān)督的有力保障。

第三，官員問責制能夠為有權(quán)機關(guān)追究官員責任提供依據(jù)。問責制的依據(jù)主要包括憲法、公務員法以及相關(guān)法規(guī)、文件。它們協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建了一套涉及問責主體、問責對象、問責形式和問責過程等內(nèi)容的制度規(guī)范。確保有權(quán)機關(guān)追究官員責任的活動既有合法性和權(quán)威性。又能達到懲戒問題官員的效果。

二、當前我國官員問責制存在的主要問題

(一)問責主體缺位。

以問責主體為標準，問責可分為來自機關(guān)內(nèi)部的同體問責和來自機關(guān)外部的異體問責。在我國，對官員的問責主要采取了同體問責的方式，異體問責相對比較薄弱。自2003年以來，幾起社會影響重大的問責事件，如安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件、湖南嘉禾非法強制拆遷事件，都是在中央領(lǐng)導重要批示后，上級黨委、紀委等相關(guān)部門才做出嚴肅處理的。人大、司法機關(guān)以及新聞媒介作為異體問責的主體對此幾乎沒有什么作為。又因為普通百姓參與政治活動的途徑有限，公眾難以行使監(jiān)督權(quán)，使官員權(quán)力的真正來源者無法有效地保護自身權(quán)益。

但同體問責也存在問題。一方面是因為同體問責具有內(nèi)部性和非公開性，缺乏透明度，難免讓人質(zhì)疑它的公正性。另一方面，大多數(shù)問責事件都是上問下責，即下級因為失職而被上級免職或要求辭職，上級官員失職則無人問責。因此，承擔責任的永遠是下級。問責制對上級官員沒有約束力。這也進一步印證了異體問責的重要性。同體問責和異體問責相互補充。才能構(gòu)筑起官員問責制的堅實堡壘。

(二)問責對象不全面。

這一問題主要體現(xiàn)在兩個方面：一是各地方、各部門對問責制應落實到哪一層級、覆蓋到什么范圍規(guī)定不一。例如，海南省和重慶市關(guān)于行政問責的規(guī)范性文件分別名為“行政首長問責暫行規(guī)定”和“政府部門行政首長問責暫行辦法”。前者規(guī)定的問責對象是指“省人民政府所屬部門和市、縣、自治縣人民政府行政首長(含主持工作的副職)”；后者問責的范圍則較為狹窄。僅限于“市政府部門行政首長(含主持工作的副職)”。

二是事后問責比重較大。缺乏對官員日常工作的監(jiān)督。現(xiàn)行的問責制度主要是對具體的、已經(jīng)產(chǎn)生不良后果的事件進行處理。特別是由于官員失職或瀆職所造成的重大責任事故。這意味著，只有發(fā)生了事故。才有相應的問責。官員問責制變成了簡單的懲處措施。失去了應有的監(jiān)督作用。

按照“權(quán)責一致”原則的要求。任何官員在被公眾授予權(quán)力時，即對公眾承擔了一份責任；權(quán)力越大，責任也就越大。因此，上至領(lǐng)導干部。下至一般公務人員。都應當無一例外地成為問責的對象。而問責制關(guān)鍵是對官員日常工作的監(jiān)督。因為正是在日常工作中的疏忽造成了事故頻發(fā)的現(xiàn)狀：更多地進行事前問責，也有助于減少不必要的經(jīng)濟損失和人員傷亡。

(三)問責形式單一且不規(guī)范。

理論上，官員承擔責任的形式主要有通報批評、引咎辭職、撤職、免職以及刑事處罰等。但實踐中，對官員的問責仍是以引咎辭職、撤職和免職為主。從總體上看。這種做法對官員的問責力度偏小，有關(guān)問責形式的規(guī)定也未與其他法律制度、尤其是司法制度相銜接。

追究問題官員的責任。至少能夠使受害者和家屬在心理上得到一定的滿足，從而有利于整個社會的穩(wěn)定與和諧。但在目前有關(guān)問責的法律法規(guī)尚未完善、我國官員問責制還未真正體系化的條件下。問責主體往往只顧及到安撫群眾的方面。這實際上是把官員的命運完全交由民意來安排。加大了問責的不確定性，最終將導致官員在各自崗位上如履薄冰，或者“胡亂”作為，或者選擇做“太平官”、“庸官”。

(四)問責程序、救濟程序以及官員復出機制不完善。

在問責程序方面，我國至今沒有一套完善的規(guī)則。因此，問責程序的啟動往往隨意性較大，如果社會反響不夠強烈，就可能大事化小、小事化無。問責過程也往往只是以官員級別和事件影響為基礎(chǔ)。難以排除人為因素的干擾。此外，問責程序的不公開，也剝奪了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不利于問責制度的健康發(fā)展。

在問責關(guān)系中，問責主體相對處于優(yōu)勢地位，而官員應享有的救濟途徑不暢通，違背了“有權(quán)利必有救濟”的原則。《公務員法》第90條規(guī)定，公務員對涉及本人的的人事處理不服的，可以向原處理機關(guān)申請復核；對復核結(jié)果不服的。可以向同級公務員主管部門或者做出該人事處理的機關(guān)的上一級機關(guān)提出申訴——有關(guān)司法救濟的內(nèi)容并沒有出現(xiàn)在該條或其他條文中。《國家公務員申訴控告暫行規(guī)定》第20條甚至直接規(guī)定“受理申訴的機關(guān)做出的申訴處理決定。為最終決定”——剝奪了公務員尋求司法救濟的權(quán)利。此外，《行政訴訟法》第12條也排除了人民法院在“行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”這一事項上的司法管轄權(quán)。

在官員問責制深入人心之際。“假問責”、“問責秀”等負面報道也不斷浮現(xiàn)。實際上，很大一部分問責僅僅是為了暫時平息民憤，或者轉(zhuǎn)移公眾視線，受到問責的官員很快便能官復原職或被另外委以他任。這并不是要說明那些曾經(jīng)受過處罰、處分的官員今后一定不能再上崗。而是要求官員被重新任用的過程應當透明、公開。或者明確設(shè)置一些出口。給這類官員戴罪立功、改過自新的機會。

三、完善官員問責制的基本思路

上述對官員問責制理論與實踐的探究，在一定意義上為這項制度的進一步完善提供了解決路徑。但綜合我國國情及以上各方面問題來看，有三個方面工作極為緊迫。

(一)提高責任意識和責任追究意識。

問責文化是官員問責制的靈魂。與西方發(fā)達國家相比，我國的問責文化具有明顯的滯后性，具體表現(xiàn)在意識形態(tài)上就是官員責任意識與公眾問責意識的淡薄。

我國兩千多年的封建思想，以及官僚系統(tǒng)中按照職位高低分配權(quán)力和資源的傳統(tǒng)，一直保持著根深蒂固的影響。在官員方面：權(quán)力崇拜早已是一種普遍的價值取向：作為國家權(quán)力的所有者，老百姓才是自己的“主人”，官員的職責應當是“為民服務”。在公眾方面：普通百姓普遍缺乏公民意識、維權(quán)意識。中國老百姓的善良忍耐和不與官爭的傳統(tǒng)心態(tài)，成全了多少官僚的驕橫跋扈觀念。

如果社會上下難以自發(fā)形成問責理念和問責文化。我們就有必要采取一些方式來營造一種問責氛圍。一方面，要對官員進行問責教育，培養(yǎng)責任意識，使“為人民服務”的觀念真正落實到日常工作中，成為一種習慣。另一方面，也是更為重要的方面。就是要改變公眾對政治的冷漠態(tài)度。鼓勵公眾積極參與政治生活、積極行使權(quán)利。公眾的責任追究意識將是對問責文化建設(shè)的最好支持。當然，配套的制度保障措施也應盡快跟上。使公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)能夠得到充分體現(xiàn)。

(二)明確職責權(quán)限。

官員問責制的前提是職責明確。但我國目前在公務員崗位設(shè)置及其權(quán)限范圍上缺乏規(guī)范性。具體表現(xiàn)在：第一。黨政不分，以黨代政。實踐中。對重大問題的決策通常是由黨委研究、書記“拍板”，出了問題則由行政官員承擔責任。第二，正副職之間責任劃分不夠明確。名義上由“一把手”負責，實際上只追究了具體分管工作的副職。第三。不同層級和部門之問責任界限模糊，發(fā)生事故互相推諉，利益之所在則爭先恐后。

當前，問責對象難以準確定位的問題很大程度要歸因于對官員的職責權(quán)限劃分不明。為保證官員問責制的有效運行，必須根據(jù)權(quán)責一致原則，正確處理權(quán)力和責任的比例，層層分解責任，并具體落實到每一級別和每一崗位。

(三)建立官員問責制的完整體系。

制度是實現(xiàn)問責功能的有力保障。在制度方面，法律法規(guī)的系統(tǒng)化首當其沖。通過制定和完善有關(guān)法律，實現(xiàn)問責制的剛性化和規(guī)范化。使官員和醬通百姓對問責條件、問責過程、問責結(jié)果等各方面規(guī)定一目了然，從而自覺約束自身行為、維護自身權(quán)益。

然而，我國至今沒有一部關(guān)于問責制的全國性法律，對官員進行問責主要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨內(nèi)干部辭職暫行規(guī)定》、《中華人民共和國公務員法》等相關(guān)規(guī)定，以及一些部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。這些規(guī)范性文件不僅法律位階較低、問責標準不明確。而且在問責主體、問責對象、問責形式和問責程序等方面嚴重缺乏統(tǒng)一性。此外，地方政府在制定有關(guān)規(guī)則或辦法時不重視當?shù)貙嶋H地生搬硬套，導致實踐中難以操作，問責也難免流于形式。

問責制法律化還有另一層重要意義。目前，對官員的問責常止于“黨紀處分”或“行政處分”。這類處理結(jié)果與一些事故的嚴重程度、傷亡損失程度極不相稱，難以使公眾信服。因此，問題官員如果觸犯了刑法，不僅負有道義和政治上的責任。也要承擔起相應的法律后果，這樣才能真正平復受害者和廣大群眾的心理，也對其他官員起到一定的警戒作用。

建立問責法律體系的工程浩大。既要綜合考慮我國國情以及各地區(qū)的具體情況。又要注意與其他法律特別是刑事法律制度的銜接與協(xié)調(diào)。但從某種程度上說。建立、健全問責法律體系正是完善我國官員問責制的終極解決方法。

注釋：

①周亞越，行政問責制比較研究，中國檢察出版社，2008年，

②陳曉英，行政問責漸行漸深，呼喚專門法律面世，法制日報，2008年10月8日，

③洪暉，對官員問責制的若干思考，文教群論，2007年1月號下旬刊：第214頁，

④江正平。裴曉勇，我國，《行政問責法》，制定的理論思考，山西財經(jīng)大學學報，2008年4月第30卷第1期：第207頁，

⑤肖揚，賄賂犯罪研究，法律出版社，1994年，

⑥陳黨，行政問責實踐中存在的主要問題及解決途徑，民主與法制，2006年5月：第131頁。