農村土地流轉中的主要法律問題與立法建議

摘要 黨的十七屆三中全會，出臺了“土地可以跨區域流轉”的政策，其目的是提高農村土地資源。的配置效率，推動農業經濟發展。然而政策落實過程中，會出現這樣那樣的問題，特別是在土地承包權與使用權分離過程中必將出現各種糾紛，兩權分離后土地使用者也會出現一些諸如土地質押難等問題。解決這些問題的途徑是盡快立法，用法律手段調整各方面利益關系。

關鍵詞 土地流轉 法律 建議

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

一、農村土地流轉中的主要法律問題

農村土地流轉面臨的難題主要是歷史形成的各種矛盾難以調解及新的土地流轉過程中各方利益如何調整的問題。而由此又帶來諸多法律問題。

(一)反映在土地經營權轉讓雙方的問題。

1、部分當事人法律意識淡薄。沒有簽訂經營權轉讓合同，引發糾紛。在農業稅取消前一些拋荒戶不愿交納農業稅，將拋荒地隨意轉讓他人經營。農業稅取消后。特別是政府給予補貼后，拋荒戶又要收回承包地，而經營戶又以經營期間進行了大量投入為由拒絕，引發矛盾。

2、部分當事人不遵守合同，為了經濟利益任意違反合同約定，引發糾紛。有的農民將家庭聯產承包方式取得的土地承包經營權混同為土地所有權，隨意轉讓承包地或自行改變土地用途；有的發包方受利益驅動隨意中止原承包合同。強行收回土地另行高價重復發包；有的發包方對土地承包經營權的流轉橫加干預、非法限制。引發矛盾。

3、流轉合同不規范，引發糾紛。如流轉合同內容不完備，條款過于簡單，對雙方權利義務的轉移約定不明，對流轉的承包土地面積、界限、期限約定不明，雙方在履行中對這些約定理解不一致而發生爭議。

4、流轉程序不規范，引發糾紛。由于缺乏對土地流轉的引導和規范，很多發包方和承包方簽訂的合同不符合法定程序或法律強制性規定。如訂立承包合同時違反民主議定規則。擅自改變土地農業用途，轉讓未經發包方同意等，發包方以此為由要求解除原承包合同。

5、未履行給付流轉費用義務。引發糾紛。法律規定土地承包經營權流轉為有償流轉。有的流轉合同簽訂后受讓方未能按約給付流轉費，以致產生糾紛。

(二)反映在集體管理方面的問題。

1、復墾或調整土地，引發糾紛。為提高土地利用率，有些村集體復墾承包戶拋荒土地。并將其轉包。有些村集體在推行規模型經營時動員或強迫農戶調整承包土地。取消農業稅后，強烈要求收回拋荒地和調出的優質土地。

2、單方面解除承包合同。引發糾紛。有些村集體借土地承包經營權流轉之名，單方面解除合同，強迫農民將土地承包經營權流轉給工商企業、大戶經營。

3、假借少數服從多數強迫農戶放棄、變更土地承包經營權，引發糾紛。有的村集體不顧農民意愿，強制推行規模經營、集中種植。農民不接受的，村集體便假借少數服從多數的方法。強迫農民放棄或者變更土地承包經營權。

4、以劃分“口糧田”和“責任田”為由收回承包地搞招標承包。引發糾紛。為解決負擔不均和完成農產品定購任務難等問題，一些地方實行“兩田制”，把承包地分為“口糧田”和“責任田”。實際上成了收回農民承包地、變相增加農民負擔和強制推行土地規模經營的手段。

5、強迫或者阻礙承包方進行土地承包權流轉。引發糾紛。一些地方在農業結構調整和產業化發展過程中，發包方以各種手段強迫承包方將承包地以“反租倒包”的形式流轉：有些基層干部為謀取私利。千方百計阻礙承包方進行土地承包權流轉。

(三)依法處理土地流轉糾紛面臨的諸多問題。

1、土地流轉過程操作不規范，依法處理影響政府形象。國家土地政策及農村經濟發展方向是將土地向少數種植大戶集中，形成農業生產的集約化，帶動農業產業化。一部分鄉村在國家的土地政策調整后，農戶與村委會的承包合同沒有依照法定程序變更或解除，村委會又與新的承包人簽訂承包合同。如果依法處理，涉及面寬、執法難度大，還會損害政府形象。

2、土地流轉糾紛主體復雜。依法處理面臨兩難境地。土地流轉糾紛是平等主體之間的合同糾紛。屬于法院受案范圍。但由于這類糾紛牽涉面廣、社會影響大、政策性強，法院不敢冒然處理。不處理又與法律規定相沖突。使法院在這類糾紛中處于兩難境地。

3、土地流轉糾紛群體性強。依法處理利益沖突大。此類糾紛雖然表現為個別村民和村委會或村民小組及其他承包經營者之間的矛盾，但往往涉及整體利益的沖突。牽一發而動全身。

4、土地流轉糾紛情況復雜。案件執行難度大。在土地轉包、互換、代耕類案件中。由于鎮、村在簽訂土地承包合同時不規范，土地承包經營權證書核發主體不統一，存在重復發證等問題。出租、轉讓案件中，絕大多數土地已改變用途，這些都增加了法院執行難度。

5、土地流轉沒有專門立法。依法處理典出多門。目前國家還沒有就農村土地流轉進行專門立法。仲裁土地流轉糾紛案件的法律依據是《土地管理法》、《農村土地承包法》、《憲法》、《物權法》及地方性條例、規章。但諸多規定過于籠統，有關內容和程序不夠明確具體，缺乏可操作性。導致許多地方出現有法難依現象。同時由于典出多門，司法部門仲裁時缺乏權威性，糾紛雙方往往不服裁定。

二、農村土地流轉立法中應重點關注的幾個問題

為適應農村土地流轉大政策的需要。建議盡快進行農村土地流轉立法。法律條款至少要明確以下內容：

(一)進一步明確土地流轉概念。

目前，農村土地流轉的概念有廣義解釋，也有狹義解釋，有的解釋用詞也模糊。這對人們正確理解農村土地流轉，準確解讀中央農村土地流轉政策帶來影響。因此出臺的《農村土地流轉法》必須對農村土地流轉的概念作出準確定位。

(二)明確土地流轉的方式。

為防止各地借土地流轉之名，作出違反土地政策的行為，出臺的《農村土地流轉法》對土地流轉的方式要作出明確規定，超出規定范圍進行流轉的為非法行為。按照中共中央作出的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。農村土地流轉的方式應明確為轉包、出租、互換、轉讓、股份合作6種形式。

(三)明確土地承包者和使用者的權利和義務。

對土地流轉合同簽訂要有明確的條款規定，特別要明確土地經營權轉讓雙方的權利義務，這是規避糾紛的關鍵。同時，要明確規定，國家和集體只能引導。不得介入土地流轉的操作，以防止行政干預，避免情況的復雜化。

(四)土地使用準入準出的制約。

對土地經營的準入準出要作出制約性條款規定，獲得土地經營權的不得違反合同規定提前退出。因特殊情況需要退出的可按規定向土地承包人作出經濟補償。也可簽訂三方協議向第三方出讓土地經營權。不具備土地經營條件的不能獲得土地經營權，如缺少經營技術、缺少資金投入的人員，不能獲得大規模的土地經營權。以防土地經營人員不能如期履約。或者浪費土地資源。

(五)土地質押權界定。

出臺的《農村土地流轉法》要明確規定農村承包土地不能作為資產用作抵押，因為農村土地屬于集體所有，如果允許抵押，會帶來諸多矛盾和糾紛，國家的土地制度也會動搖。

(六)經濟補償。

對國家、企事業單位征用已經流轉土地的經濟補償分配要以法律形式規定下來，對土地承包者和土地經營者按照不同情形規定分配方案。特別要考慮土地經營者的經營項目、投資規模和預期收益情況。

參考文獻：

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