論行政聽證制度

一、行政聽證的理論概述

“聽證”之說，最初并非產生于行政法學體系，而是適用于司法領域，稱之為司法聽證。由于其公正性，后逐漸適用于立法領域。稱之為立法聽證。進入20世紀后，傳統的三權分立模式已無法有效制約日益膨脹的行政權力，聽證程序在行政領域應運而生，稱之為行政聽證。

(一)英美法系國家的自然公正原則及正當法律程序原則。

一般認為，英國普通法上古老的“自然公正原則”(the doe— trine of natural justice)為行政聽證的法學理論基礎。自然公正原則包括兩個最基本的程序規則：第一，任何人或任何團體在行使權力可能使別人受到不利影響時，必須聽取對方的意見，每個人都有為自己辯護和防衛的權利；第二，任何人或團體不能成為與自己有關的案件的法官。第一點包括三方面的內容：(1)公民在合理時間內得到通知的權利；(2)公民有了解有權機關所作決定的論點和根據的權利；(3)公民有為自己辯護的權利。可見“自然公正原則”的第二項基本規則是現代聽證的直接法理基礎。

美國的“正當法律程序”原則是對自然公正原則的發展。美國1946年制定的《聯邦行政程序法》規定：凡行政機關作出涉及公民利害關系的行政決定，包括制定行政規章和行政裁決，都應當給與利害關系人陳述意見的機會，除非法律有例外規定。可見，美國憲法中的“正當法律程序”原則繼承了英國普通法上的“自然公正”理念，該法對確立行政聽證程序并使之成為行政程序法之核心制度作出突出貢獻，且為許多國家所效仿。

(二)大陸法系國家的法治理論和依法行政原理。

第二次世界大戰后，自由裁量權的閃亮登場讓形式控權模式顯的心有余而力不足。形式控權模式主張“為保護國民的權益即使要對行政活動采取限制措施，這也完全可以在實體方面加以限制，通過行政訴訟和訴愿及其他事后程序對行政活動作擔保即可，事前監督程序將阻礙行政的效率性、靈活性，防礙依法行政迅速實現公益目的。”針對這一問題，德國、日本等國從依法行政原理出發借鑒英美理論和制度，從民主憲政的整體出發，在尊重公民人權的基礎上，轉變行政理念，發展法治理論和依法行政原理。設計行政聽證程序不但為行政權力的行使指明應然方向，而且積極尋求社會公眾參與行政，保障行政相對人監督政府依法行政。在實質上保障了行政行為的公正性與合理性。

二、我國行政聽證制度的功能

順應行政民主法治化的時代要求，結合本國國情、借鑒外國經驗，我國現行的相關法律規定了聽證制度。行政聽證制度在我國確立主要有以下幾方面原因。

(一)有效防止權力恣意行使。

立法者不可能預見社會生活的全部以及行政活動可能發生的所有影響，換言之，法律規定也不可能總攬一切情形。更何況法律規范具有抽象性、概括性。因此，賦予行政機關一定的自由裁量權是客觀理智的選擇。程序控權機制既能充分發揮行政自由裁量權的正面功能，又能監督和抵制行政權力的異化變質。

羅豪才教授等提出行政法是“平衡法”。該理論以“行政權與公民權，行政主體與行政相對人”之間的關系為切入點，以對人性的“經濟人”的假設為邏輯起點。“經濟人”假設認為在政治領域中活動的人與經濟領域中活動的人，都是同一個人，都是自利的，理性的，追求效用最大化的“經濟人”。行政機關作為“經濟人”當然集以上特性于一體。以行政許可為例，不懂法律、不懂社會公共利益的行政首長往往片面追求所謂的“政績”或財產性利益(政府的財政開支需要有穩定而持續的稅源)。行政機關在某種意義上已經不具有“中立性”而成為與其他當事人相并列的“當事人”。“權錢交易、密室許可”等暗箱操作成為“當事人”作出行政許可決定的必經程序。這種“合意”或許已變質為謀取雙方之不當利益的“惡意”，嚴重違背行政許可設定的原則。

(二)有益于保障權利。

在聽證過程中要求地位平等，行政決定使其權利得到最大滿足，成為行政相對人及其他利害關系人的訴求。注重與行政相對人及其他利害關系人進行協商和溝通的民主精神。這種“溝通”與“協商”的合作體現了行政程序主體地位的平等性。

作出行政決定前，要求行政機關的目光來回穿梭于各方當事人的不同利益訴求，針對特定事實適用法律法規。在法律的限度內，以實現社會最大福利為目標作出行政決定。對自由裁量權行使過程的監督在一定程度上體現了公民“權利至行”的要求。

(三)有利于保證行政公正，提高行政效率。

當行政決定涉及相關人利益的限制乃至剝奪時，經過聽證程序后該決定已得到相對人的理解與認可，使相對人能夠情愿地服從決定，提高了行政行為的可接受度。避免了行政執法過程中出現糾紛、沖突的現象，以及為平息事后糾紛啟動相關救濟程序所耗費的大量人力物力。公民參與行政明顯降低了行政執法成本，提高行政效率。雖然從短期看，聽證制度“過程繁瑣”并非有利高效，但從整體行政效果來看，聽證制度從實質上提高行政效率，符合我們追求的長期行政目標。行政聽證制度“熨平法律織物上的褶皺”，使得行政決策高效且兼顧公正。

三、我國行政聽證制度未來走向的幾點思考

(一)我國行政聽證制度存在的問題與完善建議。

作為舶來品的行政聽證制度相對于我國其他法律制度而言是一項年輕的制度，從我國目前對該制度的立法來看還存在以下缺陷和不足。

首先，我國對需要舉行聽證的項目規定過于單一、缺乏彈性。其次，聽證主持人地位模糊，缺乏應有的獨立性。再次，在聽證的舉行程序上，缺乏相應的操作規范，如對舉證時間未作出規定，舉證主體的規定缺乏全面性等等。又次，缺乏必要的配套制度加以保障，如物質保障制度和監督體系等。最后，在聽證制度的貫徹實施方面，行政機關或執法人員缺乏應有的依法行政素質，特別是缺失程序價值理念；對于普通公民來說，公民的主體意識和權利意識比較薄弱。因此，對行政聽證制度進行全面完善具有迫切性。

其一，擴大行政聽證的范圍。英國行政法學家韋德認為：“聽證權之所以是一項普遍原則的理由之一是授予這種權利不會有什么害處。例外越少，行政官員就會越快地領會到這是永遠不能否認或忽視的。”首先，行政處罰法的意圖在于通過聽證程序規范嚴厲的行政處罰行為，因此有必要將嚴重的人身自由罰，如拘留處罰、勞動教養等包括在內。否則，不利于行政相對人合法權利的及時保護。因此，應盡快將限制人身自由罰納入聽證范圍。其次，還應把行政機關作出的對公民、法人或者其他組織有重大影響的其他具體行政行為納入聽證的范圍，如行政征收、行政裁決、行政收費等。當然，我們也不提倡所有行政行為作出之前均需經過聽證程序，這樣必然造成人力、財力的不必要支出從而導致公正與效率失衡。

其二，確立聽證主持人的獨立法律地位。聽證主持人在聽證程序中具有重要的法律地位，是組織整個聽證過程的核心人物。對此，我們可以借鑒美國的行政法官集中使用制度，保證聽證主持人的獨立性與中立性。

其三，建立舉證制度。國外對調查人員、當事人及主持人的舉證責任都有明確規定。我國《行政許可法》只規定申請人、利害關系人可以提出證據并進行申辯和質證。對于主持人則沒有規定，筆者認為，應確立聽證主持人在必要時也可主動收集證據。

(二)保障我國行政聽證制度貫徹落實的其它措施。

1 強化程序主體的程序意識。

我國經歷長久的專制統治，民主法治傳統缺失，以致公民民主意識薄弱，缺乏獨立自主的人文精神和主動參與精神。再者，由于政府漠視公民權利，設置障礙或不提供必要條件，結果使公民“不能參與”行政聽證。程序主體的缺失，使聽證制度的設計隨時可能成為空中樓閣。緣此，對行政聽證制度而言，主體程序觀念的灌輸起舉足輕重的作用。

第一，轉變政府職能。只有政府部門本著服務與高效的精神行使權力，使行政聽證制度落到實處，才能徹底避免“走過場”、“聽了白聽”的現象，讓公眾切實了解、認可、接受行政聽證制度。具體到聽證過程中，行政機關應改變權力單向運行模式，徹底摒棄漠視行政相對人權益的傳統行政觀，尊重公民的獨立人格，保證公民自由表達意志，通過平等交涉達成合意。

第二，培養公民意識。我們倡導的“參與”是權利意識的表達，意味著參與主體具有自主性、自愿性和一定的目的性。要實現有效的民主參與，落實行政聽證制度，完成時代賦予的崇高使命，就必須培養我國公民的“公民意識”。培育公民意識應該普及義務教育，深入開展法制宣傳教育，加大普法宣傳力度；創設尊重公民權利的社會環境，使公民能夠在真實的“場景”中得到民主訓練，使公民意識得以積淀。公民也應主動參加學習，提高自身素質，加強修養，積極行使人民當家作主的權利，積極參與行政決策的過程以實現公民意識的熏陶。

2 完善行政聽證制度的監督體系。

建立與行政聽證制度相適應的監督、制約機制通常包括以下兩方面的內容：首先，內部監督和外部監督相結合。內部監督主要是上級行政機關對下級行政機關的監督和監察監督。外部監督包括權力機關、司法機關和社會監督。特別要加強社會輿論的監督，如新聞輿論不僅反映民意而且對民意還具有強烈的導向作用。其次，要建立對聽證機關公務人員的監督。對違反聽證程序規定，應當聽證而不舉行聽證，或舉行聽證而不按法定步驟進行，或者在聽證中閑置或剝奪聽證當事人及其他聽證參加人合法權利的。應直接追究違規人員的責任。最后，還可以建立舉報獎勵制度，行政相對人如舉報聽證主持人有不法或違法行為，且查證屬實的，則可以從輕或適當減輕處罰。這樣有利于緩解當事人的不滿情緒。