試析“省管縣”體制與縣域經濟發展關系

一、序言

如果說“市領導縣”是80年代全國各地地方行政體制改革的主流，那么，“擴權強縣”則是90年代以來適應地方經濟發展的一種行政體制改革趨勢。尤其是所謂的浙江“省管縣”體制帶來的浙江縣域經濟的大幅發展，使改革現行行政體制實行省管縣體制的呼聲更高，仿佛是找到了發展縣域經濟，協調城鄉發展的一劑良藥。不可否認，從節約行政成本，減少管理層級的角度，“省管縣”可以說是未來行政體制改革的趨勢，但是浙江“省管縣”的成功到底有多大的代表性和值得推廣的普遍性?值得我們深入思考和探討。

所謂“省管縣”，是指省直接把轉移支付、資金調度等經濟權限“下放”到縣?！皵U權強縣”在很多地區被證明是發展縣域經濟、解決“三農”問題的一種路徑。省管縣之所以在浙江取得這么大的成功，與浙江省特殊的省情密不可分。

二、浙江特殊的地理與先天的人文優勢

(一)特殊的地理優勢。

美國區域發展與區域規劃專家J.R弗里德曼(Friedmannl提出了“核心邊緣”理論，該理論是以極化效應(即向心倒流效應)和擴散效應(即離心擴散效應)來解釋核心區域與邊緣區域的演變機制。他認為，經濟空間結構的變化可以劃分為如下四個階段：(1)前工業化階段，區際之間經濟聯系不緊密，彼此孤立。(2)工業化初期，階段邊緣區域的人力、資金、物資向核心區域流動，核心地區也不斷向邊緣區域擴展，也就是城市化過程。(3)工業化成熟階段邊緣區域內部相對優越的地方便會出現規模較小的核心區域。次一級核心區域的形成(4)后工業化階段。核心區域對邊緣區域的擴散作用加強，如核心區域需要從邊緣區到更多的原材料和農產品，其規模經濟所產生的剩余資本也投向邊緣新的發展區，核心區域的先進技術將向更大的范圍擴散，因而出現資金、技術、信息等從核心區域向邊緣區域流動加強。在浙江，這種“擴散效應”十分明顯，并且還呈現出梯度逐級推移的特點。上海接受世界跨國經濟戰略性調整和產業的擴散轉移，浙北的中心城市既接受上海的擴散又接受國際經濟的輻射，而中心城市下轄的縣級市，則接受國際經濟、上海和浙北中心城市等的多級混合輻射。因此賦予一些經濟發達的直轄市、省會城市、中心城市附近的縣級更多的權力和獨立性，有利于更好的搞活經濟，實現“均質化”發展。

(二)先天的人文優勢。

浙江縣域經濟發展最重要的先發優勢就在于浙江的人文精神。浙江從南宋以后，就陸續出現了浙東學派、永嘉學派，他們秉承一種務實、功利的文化，不善空談，崇尚實際，追求物質富裕，注重商業文化，特別是現在的溫州地區，受這種文化的影響尤其深刻。在這種文化傳統下，相比其他地區，浙江省并不羞于談“利”。他們積極追求財富，并且善于從致富者身上獲取信息和學習致富之道，也善于建立合作雙贏的創業模式。浙江的人文精神恰恰體現在此。

浙江縣域產業集群的產生與這一文化背景密切相關。從全國范圍來看，溫州出現了全國最早的工商制造業和專業市場。一種集聚型的經濟在此出現，如溫州柳市的低壓電器，瑞安唐下的汽模配，平陽水頭的羊毛衫，迅速打響省外，在全國范圍內鋪開銷售網絡，一種個體經濟最初在此崛起。浙江人或許都聽說過浙商的“四千精神”，即歷經千辛萬苦、走遍千山萬水、想遍千方百計、說盡千言萬語，這正是對這種人文精神的精辟概括。

三、生機勃勃的民營經濟與服務型政府建設效果顯著

(一)生機勃勃的民營經濟。

改革開放以來，浙江一直是國內民營經濟最為活躍的省份。這點現已形成共識，民營經濟經過近三十年的發展，目前已經成為浙江經濟的絕對主力。民營經濟的迅速發展、壯大，可能因其特殊的地理優勢而受到“核心一邊緣”理論所解釋的區域發展模式的影響，另一方面，這背后也隱藏著一定的歷史因素。以溫州為例。早在1979年家庭聯產承包責任制就在此推行，較早地解放了大量的農村勞動力，在這一有利的客觀環境下，個體工商戶在溫州各個縣域大量出現，第一張個體營業執照也在此誕生。這些私營企業利用其自身小而活的特點，建立了相對明晰的產權制度，為民營經濟注入了新鮮的血液。

直到1993-1994年間，浙江各地區陸續推行企業制度改革，無論是個私企業，抑或是鄉鎮企業，經過三到五年的改革，紛紛完成了向公司制的現代企業制度的過渡，為20世紀90年代以后浙江企業在制度層面的發展鋪平了道路。同時，一部分國有企業吸納了民營資本，建立了較為清晰的產權制度。正是這種先發的制度改革優勢，為浙江縣域經濟的發展創造了良好的外部條件。

(二)服務型政府建設效果顯著。

人們一般認為隨著“省管縣”財政體制的實施，地方政府財權財力將得到擴大，在追求地方發展經濟的壓力下，地方政府直接或間接的投資項目將迅速增加。但事實是不是如此呢?下表以政府的財政支出規模(政府的財政支出占國內生產總值(GDP]的比重)作為衡量省管縣財政體制績效指標，有選擇性的選取了東、中、西部五個省的政府財政支出規模作為樣本。

從上表的統計結果來看，浙江縣級政府平均支出規模都相對偏小，雖然浙江的“省管縣”財政體制一定程度上改善了縣級政府的財政狀況，做到了“藏富于縣”，但是沒有相應激發其縣級政府擴大地方財政支出，“鋪攤子”、“上項目”的投資沖動，反而在一定程度上呈一種負相關關系。

筆者認為可以從以下方面來解釋這個現象：第一浙江民營經濟發達，GDP總量相對較大，政府財政支出平均規模相對較??；第二對于市場經濟比較發達的地區，在轉變政府職能和官員政績觀、構建公共服務型政府方面成效顯著。這體現在縣級地方政府更多是通過為民營經濟的發展創造良好的外部環境，保護民營企業產權以及解決經濟發展的外部性問題等方面來體現自身的政績，而不是通過直接做大投資活動的方式來制造政績。這說到底是一種政績觀的轉變。一定意義上是對現階段地方政府官員普遍“唯GDP是從”的政績觀的一種揚棄。所以在省管縣財政體制將更多的財政資源留在了縣級地方的同時縣級政府的財政支出規模卻沒有相應提高，進而保持了自身相對良好的運轉。

另外浙江省大量廢除行政審批項目，分別在1992、1997、2002年先后三次實施強縣擴權，而政策的主要目的就是減少行政審批的條目和審批的環節，可以說浙江強權擴縣強的是縣級政府為民營經濟發展保駕護航的能力，而不是縣級政府自身的直接投資沖動力。這也反映了其服務性政府建設的理念的貫徹落實。而這一點才是浙江省管縣體制的真經。

最后，浙江省域狹小，僅10萬平方公里，又加之交通和通訊的飛速發展?，F在全省已經形成了4小時交通圈，省會城市到達任何一個最偏僻的市縣都在四個小時以內。而在中西部的一些省份，交通不便、信息不靈的問題還沒有得到徹底的解決，在這樣的條件下，由省面向縣承擔起經濟與社會管理的諸多職責確有現實的困難

從總體上來說，“省管縣”體制在浙江的巨大成功，決不是行政體制一己之功，而是浙江特殊的省情下的各種因素綜合作用的結果。主要來說，我認為浙江所具有的區位優勢、人文優勢，體制優勢、經濟優勢、加上政府的成功轉型成為浙江縣域經濟蓬勃發展的主要原因，可以說是拉動其縣域經濟發展的“五駕馬車”

四、理性借鑒浙江經驗，冷靜對待“省管縣”

第一，從上面論述的“核心一邊緣”的方面來說，我國大多數的縣域經濟，特別是對經濟落后地區的縣域經濟來說，中心區還屬于逐步成長為“增長極”，日益增強的“極化效應”促使周邊資源向其集聚的階段。在這些地區實行“省管縣”財政體制，一方面不利用“極化效應”，障礙大城市的發展；另一方面由于資金和基礎設施的限制條件，不能賦予縣級更多的權力和獨立性，對縣域經濟的貢獻也是有限的。

第二，我國現在的大多數縣無論是自身的經濟實力和經濟結構，還是經濟的活躍程度、積極的人文精神以及招商引資環境，都與浙江不可同日而語。從這一點來說，單單進行政府體制的轉變并不能從根本上解決縣域經濟發展的瓶頸問題。

打破城鄉壁壘，促進城鄉經濟的發展，是當初?“市管縣”體制改革的現實動力?，F在，以各地取得的一些經驗來看，“強縣擴權”是市場化達到一定程度，縣域經濟發展到一定水平時，順應市場主體內在要求的結果。為了迅速達到“省管縣”的目的，粗暴實“行政手術”，這在任何時候都是不明智的。

五、結語

20年時間，“市管縣”的由興至衰，這不僅是中國歷史行政層級變革的一個縮影，也是當代中國經濟政治體制改革的一個縮影。當初，在建立“市管縣”的體制改革中，一些地方的跟風行為造成了巨大損失，而現在，在通往“省管縣”的改革道路上，也應該審時度勢。“行政手術”不是萬金油，況且，從“市管縣”走向“省管縣”，不僅面臨著地區差異，還有利益與權力格局的慣性等一系列阻力。可以說，無論從政府管理能力的角度出發，還是從社會穩定的角度出發，省管縣體制的改革都應謹慎、有序地推進。

參考文獻：

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[5]馮潔；解讀百強縣神話，探尋縣域經濟發展新路一訪浙江徐劍鋒研究員；浙江經濟