我國環境影響評價制度中公眾參與的現狀與完善

一、環境影響評價制度中公眾參與的狀現

除《環境保護法》和相關環境污染防治立法外，2002年10月以前中國的環境影響評價制度主要規定于《建設項目環境保護管理條例》之中。但是這些法律法規只是對公眾參與環境影響評價制度作了一個原則性的規定，至于如何實施，公眾參與的方式，范圍，程序等，都沒有作出詳細的規定。在新頒布的《環境影響評價法》中，由于將規劃和建設項目都列入環境影響評價的范圍，因此有關公眾參與的法律規定也得到了極大的加強。

(一)對規劃的環境影響評價中的公眾參與。

在《環境影響評價法》中，將應當進行環境影響評價的規劃分為綜合利用規劃(含土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃)和專項規劃(含工業、農業、畜牧業、林業能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃)以及放射性固體廢棄物處置場所選址規劃等。其中，對于綜合利用規劃的編制，根據《環境影響評價法》的規定，“應當在規劃編制過程中組織進行環境影響評價，編寫該規劃有關環境影響的篇章或者說明。”

對于專項規劃的編制，法律規定“應當在該專項規劃草案上報審批前，組織進行環境影響評價，并向審批該專項規劃的機關提出環境影響報告書。并且該法還專門就專項規劃環境影響評價的公眾參與作出規定：“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。但是，國家規定需要保密的情形除外。”“編制機關應當認真考慮有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見，并應當在報送審查的環境影響報告書中附具對意見采納或者不采納的說明。

(二)對建設項目環境影響評價中的公眾參與。

對建設項目的環境影響評價是結合建設項目的四個不同實施階段進行的。

首先，立項階段。在建設項目的立項階段，按照《環境影響評價法》的規定，國家根據建設項目對環境的影響程度，對建設項目的環境影響評價實行分類管理。可能造成重大環境影響的，應當編制環境影響報告書，對產生的環境影響進行全面評價；可能造成輕度環境影響的，應當編制環境影響報告表，對產生的環境影響進行分析或者專項評價；對環境影響很小、不需要進行環境影響評價的，應當填報環境影響登記表。”此階段法律沒有規定公眾參與。

其次，編制環境影響報告書(表)階段。根據環境保護行政主管部門的決定，由建設單位編制環境影響報告書(表)。按照規定，建設項目的環境影響報告書(表)應當在可行性研究階段完成。此階段法律也沒有規定公眾參與的條款。

再次，環境影響報告書(表)的報批和審批階段。建設單位應在可行性研究階段報批建設項目環境影響評價報告書等。但是，鐵道、交通等建設項目則可以在有權審批的環境保護部門同意的前提下，在初步設計完成前報批。關于公眾參與，法律規定“除國家規定需要保密的情形外，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。”“建設單位報批的環境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。”此外，《環境影響評價法》規定，對建設項目可能造成跨行政區域的不良環境影響，有關環境保護行政主管部門對該項目的環境影響評價結論有爭議的，其環境影響評價文件由共同的上一級環境保護行政主管部門審批。但是，是否應當組織公眾參與討論，法律也沒有規定。

最后，制作環境保護篇章階段。在環境影響報告書(表)獲得通過后，建設單位就要開始制作建設項目的初步設計。其中必須有環境保護篇章，內容應當包括：環境保護措施的設計依據；環境影響報告書或環境影響報告表及審批規定的各項要求和措施；防治污染的處理工藝流程、預期效果；對資源開發引起的生態變化所采取的防范措施；綠化設計、監測手段、環境保護投資的概預算等。由于制作環境保護篇章屬于建設單位的義務，因此，我國法律也沒有有關公眾參與的條款規定。

綜上所述，新頒布的《環境影響評價法》較之于過去施行的環境影響評價制度在公眾參與條款的規定上已經有了長足的進步。但是，該法仍然存在著一定的缺陷。

二、我國環境影響評價制度中公眾參與機制的缺陷

我國2002年頒布的《中華人民共和國環境影響評價法》對公眾參與的規定雖然有了實質性的進步，但是與國際上的其他先進國家相比，我國在公眾參與環境影響評價制度建設上還存在著許多缺陷，主要表現在：

(一)現行立法過于原則和抽象，缺乏可操作性。

目前，我國法律尚未對公眾參與環境影響評價制度做出系統、明確、具體的規定，只是零星地在各種法律法規中。有相應的規定在《憲法》《環境保護法》中，但只為公眾參與提出了原則性的法律依據；在《水污染防治法》《環境污染噪聲法》和《建設項目環境保護管理條例》中關于公眾參與環境影響評價的規定則過于原則、籠統、不具有可操作性，對其法律效力也無明確規定；新頒布的《環境影響評價法》雖然在其第5第11和21條原則性地規定了國家鼓勵公眾參與的條款，但在實際的操作過程中對于諸如公眾如何參與、哪些階段參與、以及如何保障公眾參與等法律實踐中的問題，有待于明確規范的內容。另外，對公眾參與環境影響評價的權利、途徑、程序等內容缺乏具體規定。

(二)未將公眾參與環評的方式制度化，信息交流雙向反饋性差。

《環境影響評價法》第11，第21條規定，規劃部門或者建設單位應當在該規劃或者報批的建設項目環境影響報告書報批前，舉行論證會、聽證會、或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。這里的“或者”二字實際上是賦予規劃部門或建設單位一種選擇權，因此規劃部門或建設單位在具體操作時可以不舉行論證會、聽證會而“采取其他形式”，因為這種做法并沒有違反法律規定的要求。其結果，很可能造成單純的公布信息，只是單方面的信息披露，公眾只能被動的接受信息而無法有效地與單位溝通，在效果上遠差于聽證會等雙向互饋交流的形式。

(三)公眾參與形式單一，公眾參與度不足。

當前的公眾參與形式單一，公眾只有很小的協商參與權，僅限于接受調查，或參加相關的聽證會或論證會。即使是參加聽證會或論證會，與會人員的社會階層和人數，也是由組織者自行決定，這常常引發對與會代表身份的置疑，削弱了會議的公正性。此外有些相關部門假借對公眾專業知識的擔憂，堂而皇之的漠視公眾意見，公眾的監督權受到蔑視。公眾參與度不足體現在：介入到環評過程的時間較短；多為被動牽涉其中，主動參與的類型較少；各種環保團體和部分公眾參與身份沒有明確界定，主動參與缺乏進入渠道和信息支持。據不完全統計，我國的環保社團約有1600多個，其中全國性的環保社團有100多個，校園環保社團184個(截至2001年4月)，而這些社團很少能進入環評工作。

在我國，專家評審是當前公眾參與一個很重要的組成部分。然而，專家的選擇只由相關的政府機構指定，雖然在新通過的《環境影響評價法》中規定參加評審的專家將從按國家環保總局規定設立的專家庫中隨機擇取，并對環評實施后仍產生顯著不良環境影響的，要依據具體原因追究責任。但實際操作卻很困難，部分專家在獨立審查時會受到所在部門利益的壓力，其獨立性和客觀性無法得到充分保證。

(四)公眾參與環境影響評價意識比較低。

縱觀中國發展歷史，我國對環境保護工作的重視程度與日俱增，但還是跟不上時代的發展。公眾參與環境評價的意識還是很低，群眾的環境保護意識主要集中在環境遭到污染后，該如何行使權利予以追究責任的“事后”的意識上，針對預防環境污染的“環境影響評價制度”的事前意識不強，有的群眾根本不知道自己有這項權利，對于如何行使更一無所知，有的群眾甚至認為這項權利可有可無，采取無所謂的態度。根據國內的多項調查結果，我國居民的環境意識呈明顯的二元結構，即“日常生活環境意識”較高，而“生態環境意識”則處于低水平，這是一種典型的“自我保護型”的環境意識。這是我國公眾環境意識的一大特征，也是問題所在。國家環保總局和教育部調查顯示，多數被調查者的環保概念較為模糊，多數人對“治理污染措施”的認知還停留在環境衛生的層面上。總之，在我國目前的狀態下，環境影響評價制度中的公眾參與意識比較低，與國際上的水平還存在差距。

(五)環保政務的透明度較差，公眾參與缺乏有效性。

環保政務是指政府環保部門的行政行為和環境信息。內容包括環保機構設置、職責權限辦事程序、職業紀律、投訴電話等。涉及的政務有排污收費、建設項目管理、排污申報、環境執法、環境影響評價、環境信訪、環境監測以及環境信息發布等。在我國特定的國情下，環保部門通常對一些敏感的問題保密，有些信息的發布也不夠全面、公開。從而使公眾對一些具體問題了解得不夠透徹，在很大程度上影響了公眾參與環境影響評價，導致對一些建設項目作出不符合實際的評價，公眾無法提出合理化建議，給人以走過場的形式，削弱公眾參與的作用，公眾參與的有效性大打折扣。

三、我國環境影響評價中公眾參與制度的完善

(一)廣開渠道，完善信息公開制度。

完善信息公開制度是對公眾知情權的落實，要充分利用各種大眾傳播媒體宣傳環保知識，公布環保信息。當前要特別重視互聯網的發展，各地政府部門應該大力發展電子政務，將除國家機密以外的所有文件公開到政府網站，并要充分利用信息的便捷，加強與群眾的互動聯系，增強公眾對政府的監管，提高公眾對政府的信任。

(二)加強環境宣傳教育。

加強環境宣傳教育工作對我國環境保護工作具有重要作用，環境管理部門應加大環評的宣傳力度，一個項目立項后，要利用廣播、電視等各種媒體宣傳，并把宣傳海報貼到公眾可以看到的地方，從意識上喚醒公眾參與的熱情。公眾對于環境的關注實際上是公眾對包括發展權在內的人權的一種體現。對公眾進行環境的普及教育，幫助公眾樹立可持續發展觀念，加強環境道德教育、環境警示教育和環境安全意識教育，樹立環境安全觀念，增強公眾環境法制觀念和維權意識，提高公眾參與的責任感和自覺性。

(三)環保政務公開。

環保政務公開是指政府環保部門利用公共媒體向公眾公開自己的行政行為和環境信息。加大政府行為的公開化，增加環保工作的透明度。公眾有權知道自己生活的環境質量，使公眾從關注切身利益開始參與環境保護。只有實行政務公開，公眾才能真正擁有環境知情權、參與權和監督權，從而更有效地維護自己的合法環境權益。政務公開這一“陽光工程”的實施，在樹立環保系統的新形象，推進環保系統整體工作的同時，也解答了基層群眾最關心和最需了解的問題，將激發公眾參與環境保護的熱情，并為公眾參與環境保護提供了堅實的基礎和政策保障。

(四)建立環境公益訴訟制度是公眾參與的法律保障。

環境公益訴訟，是指環境作為一種公共利益受到直接或間接損害時，允許公眾(包括個人、集體)、社會團體等作為公共利益的代表人，對行為人提起民事、行政或刑事訴訟的訴訟制度。我國在環評活動中，要保障公眾參與權的有效行使，必須建立環境公益訴訟制度。一方面，環境公益訴訟的建立可以使公眾就規劃、建設項目或決策機關違反《環境影響評價法》的行為或疏漏提起環境公益訴訟；另一方面，當公眾參與主體的環境信息權和參與決策權受到侵害時，公眾可以通過環境公益訴訟制度使公眾參與環評的權利得到救濟。

注釋：

①蔡守秋主編，環境資源法學教程，武漢大學出版社2006年版，第192頁

②蔡守秋主編，環境資源法學教程武漢大學出版社，2006年版，第194頁