長三角區域規劃中的利益協調初探

摘要 本文以長三角為例，認為漠視或規避多元主體利益問的沖突是傳統區域規劃失敗的根本原因，維護公共利益是區域規劃的本質要求。從地方本位入手，指出長三角地區各個行政主體間由于利益不協調的一些表現，闡明協調政府問利益是區域規劃的重點任務，并提出了區域規劃編制與實施管理調整若干建議，從而提高區域規劃編制的合理性、決策的科學性和實施的可行性。

關鍵詞 長三角 區域規劃 政府競爭 利益協調

中圖分類號：17061.5 文獻標識碼：A

近年來，長江三角洲地區在區域合作中的發展勢頭可以說是有目共睹的，但是，隨著區域合作的增多，各個地方政府間的利益沖突也增多，不同層級政府“各自為政”的理性選擇，其結果往往表現出整體上的發展無序和不理性，而地方發展規劃作為反映地方政府意圖的規劃，不可避免地受到政府競爭行為的影響①，本文將從政府間過度競爭方面來探討長三角區域規劃中的利益協調問題。

一、長三角區域協調中的主要障礙一政府間過度競爭

區域規劃是指在一定地域范圍內對國民經濟建設和土地利用的總體部署，其目標是發揮區域整體優勢，達到人和自然的和諧共生，促使區域社會經濟快速、穩定、協調和可持續發展②，其核心任務是搞好區域空間的綜合協調。

由于地方本位，即地方政府為了實現地方經濟發展目標和地方政府的政績目標，從而追求本行政區域內的經濟利益最大化，因而在經濟發展中從本位主義的角度出發，采取相應的措施、策略或政策的一種行為原則或行為方式。③地方政府競爭促進了區域內發展環境的改善，在一定程度上成為倡導區域一體化的重要力量。然而，正如一些學者所指出的，長三角是中國經濟發達的都市密集地區，但是諸多行政單元各自進行“理性選擇”的整體結果卻表現為區域發展的無序和惡性近域競爭。④目前長三角地方政府過度競爭所造成的區域協調障礙主要表現在如下若干方面：

(一)政策上的惡性競爭。

以招商引資為例，地方政府為了發展本地經濟，吸引資金、引進項目是正常的。因為，無論是地方官員的政績指標還是稅收與就業都需要產業項目的支撐。但是，目前長江三角洲地區的各個地方政府采取甩賣式的競爭達到了非常慘烈的程度。蘇州是中國吸引外資最為成功并將這個戰略發揮到極至的榜樣，但蘇州也為此付出了相當的代價。一份江蘇省的內部刊物披露，蘇州的土地開發成本為每畝20萬元，但是為了引進外資，卻將地價壓至每畝15萬元。在惡性競爭的利益驅使下，周邊的吳江、寧波、杭州地區只好將地價壓至每畝5萬元的超低水平。實際上，滬、浙、蘇三地也都舉行過聯合招商引資活動，這本應成為三方進行加強信息溝通、利益協調、開展深層次發展的重要契機或者說平臺。而恰恰相反，這一聯合招商活動最終演變成區內各城市競相壓價，相互攀比優惠政策的惡性競爭。⑤

(二)產業同構現象嚴重。

所謂產業同構，是指區域內地區間的工業結構的相似性程度較高，相似系數越接近1，表明相似程度越高。目前，長三角16城市的產業結構相似系數高達80％以上，尤其是汽車、家電和現代通信設備等制造行業的產業同構化是一個相當突出的問題，這在微觀經濟層面上導致了重復建設和規模不經濟的兩重經濟損失。⑥

經濟發展程度的接近、資源稟賦的相似，以及歷史上要素和產品在地緣上的交換互動而形成的緊密性經濟聯系，是長三角區域工業產業結構高相似性的一個重要原因?；谝陨弦蛩?，區域內政府決策行為也往往具有相似性，在一定的財政壓力之下，地方政府往往是從本地區的就業、增加稅收、政府政績等角度去選擇和投資具有高額利潤的加工業項目整個區域產業資源配置狀態就必然呈現同構性。

(三)區域競爭導致經濟負外部性問題突出。

由于長三角各地方政府片面追求自身利益最大化，進行地區大戰與地區封鎖，進而損害了地方政府之間的應有合作關系，從而出現“公地悲劇”現象的發生。例如，因工業污水和生活污水的排放量急劇增加，生態環境惡化，使本區的可持續發展受到嚴重威脅。特別是在太湖地區，流域面積僅占全國的0138％，各種污水排放量卻高達32億噸／年，為全國的10％，大大超過了環境的承載能力，嚴重威脅了人民生活和工農業生產。⑦

正如奧爾森所闡述的“集體行動的困境”⑧一樣，在長三角經濟一體化面前，各地方政府往往囿于局部的地方利益，對區域公共事務和公共問題采取“不作為”和“搭便車”的態度，即都不想付出治理成本，卻想享受治理績效，結果必然是區域公共物品供給持續性不足、區域公共事務無人間津。

二、區域規劃管理調整一公共利益的實現

地方政府間的無序競爭制約了長三角經濟一體化發展，因而，無論從國家層面，還是從單個城市區域層面，都殷切期盼并試圖通過區域規劃制定出一種多方共同遵守的“游戲規則”，引導區域整體朝著良性互動、有序競爭的方向發展。⑨就長江三角洲地區而言，在當前分權體制和多元投資的背景下，自上而下的編制和實施管理模式已不再適應目前區域社會經濟發展的要求，區域規劃編制和實施管理模式亟須調整。

(一)構建不同層級政府間利益對話的平臺。

分權制后，地方政府成為相對獨立的利益主體，而不再僅僅是上級政府決策的被動執行者，而是地方社會事務的管理者，是經濟發展的重要推動者和協調者。對長江三角洲而言，要想將區域規劃做的好，并能夠切實可行地將其付之實踐，首先必須建立一個由地級市及其以上的城市政府組成的區域規劃與管理常設機構，為不同層級地方政府間利益對話、交流、碰撞，直至走向融合構建一個互動互求和利益協商的平臺。該機構具體負責區域規劃的編制和實施工作，關鍵在于地方利益協調和最后仲裁工作。在加強區域規劃管理問題的討論上，多數學者建議規劃權力的適當上收，籌建一個絕對權威的、擁有規劃和投資權力的機構。但是這種機構如果不能平衡、協調規劃中多元行動體利益的話，那么區域規劃又將重新回歸計劃集權管理的老路。⑩

(二)逐步提高區域規劃中公眾參與。

與當前城市規劃公眾參與實踐相比，區域規劃中公眾參與相對滯后。梁鶴年認為，公眾參與是一種“契約式”的民主，是規劃權力的分配和再分配。區域規劃編制和實施管理僅僅由政府(不同層級政府)來完成是不夠的，其最后實施在很大程度上必須得到公眾支持、配合才能得以實現。因而，從長遠的角度，提高公眾參與是區域規劃發展的必然，即在正式的規劃途徑之外，開辟一條不完全是官方的意見交流和協商行動的渠道，通過制定公平準則，建立公開的規劃體系，廣泛吸收各種利益集團參與規劃的全過程，以尋求解決區域發展中的各種利益沖突的方法和途徑，制定出一個透明度高、可信度強、滿足全社會愿望的區域規劃。通過公眾參與這種社會開放式的規劃(即規劃管理的社會化)，廣泛地吸納來自社會各界的不同聲音，從而規避了由于公共信息不對稱性致使區域規劃偏離公共利益的可能性。

(三)注重區域規劃過程管理。

相比于其他類型的規劃，區域規劃更具有宏觀性、長遠性、戰略性的特征，追求的是區域10年、20年或更長時間段的長期利益。但受規劃決策者“有限理性”和規劃中信息不對稱約束，區域長期利益很難具體把握，追求區域長期利益只可能是建立在一個個短期利益實現的基礎上，根據不斷變化的區內外環境而不斷修正的過程。

注重規劃過程管理對于日新月異的長江三角洲地區更具有現實價值。盡管區域規劃過程管理煩瑣，大大增加區域規劃管理的成本，但通過這種規劃過程管理，卻實現了區域規劃最關鍵的環節，即大大提高了規劃的實踐可操作性。與指令性很強的終極目標規劃管理相比，注重階段目標(為了實現短期利益)的過程管理使規劃更富有彈性，以應對不斷變化的外部環境。這并不意味著區域規劃應拋棄原有的“剛性”約束。作為政府宏觀調控的一種重要手段，解決在環境保護等方面的“市場失靈”是區域規劃的重要職責。

三、結語

根據國際區域規劃理論發展前沿及中國的實際，有學者認為。長江三角洲一體化區域規劃應當體系以下一些新的理念：其一。經濟活動市場化使區域之間經濟要素配置產生差異性，如果這種差異性發展過度，就會引發一系列失衡。因此，需要通過區域規劃的作用進行調節，區域規劃成為政府宏觀調控的重要手段。其二，區域的開放性特點使得區域規劃不能直接靠計劃干預來實施，而是要通過資源共享機制和利益協調機制來發揮效應。

隨著政府職能的轉變。由主導經濟發展慢慢退回到公共服務職能上，企業將開始扮演制度變化的主角，這也是企業的市場經濟主體地位慢慢確立的過程。同時，用法律進一步規范中央和地方的財權和事權，實現制度化的權力分享。在這個過程中，綜合性發展規劃將主要描述發展期內政府所要做的工作以及為私營部門提供信息服務，重點領域的專項規劃和空間規劃的作用將不斷提高，規劃主要是約束政府的，體現出政府行為的透明性和可預期性。

注釋：

①惠彥，陳雯，政府間競爭行為與地方發展規計劃編制，地域研究與開發，2008年第2期

②崔功豪，魏清泉，陳宗必，區域分析與規劃，高等教育出版社，1999年版，第23-26頁，

③張(景頁)瀚，長江三角洲一體化進程研究，社會科學文獻出版社，2007年版，第300頁

④張京祥，都市密集地區區域管治中行政區劃的影響，城市規劃，2002年第9期

⑤王擴建，長江三角洲區域合作中的利益協調機制研究，云南行政學院學報，2008年第2期

⑥郭茜琪，長三角區域產業資源整合的制度環境分析，理論學刊，2006年第6期

⑦姚先國，謝曉波，長三角經濟一體化中的地方政府競爭行為分析，中共浙江省委黨校學報，2004年第3期

⑧臭爾森，集體行動的邏輯，上海人民出版社，2006年版，第23頁。

⑨谷人旭，李廣斌，區域規劃中的利益協調初探一以長江三角洲為例，城市規劃，2006年第8期

⑩區域規劃中的利益協調研究一以長江三角洲為例，2006年第8期