試論我國現行戶籍管理制度

一、戶籍管理制度的背景資料

戶籍制度首先是一個登記制度。一個人出生就要憑著出生證登記，等于向祖國報到“我來了”，中途你要離開出生的地方到另外一個地方去，就有一個遷移的制度，從某種意義上說，戶籍制度就是一個人一生時空軌跡的記錄。而戶籍管理是世界各國普遍采用的一項重要的行政管理制度，也是國家行政管理的一項基礎性工作。戶籍管理主要包含兩個功能：一是政府職能部門通過對公民基本情況的登記管理，確認公民的民事權利能力和民事行為能力，證明公民的身份，便利公民參加各種社會活動；二是通過戶籍登記為政府制定經濟社會發展規劃、實施包括治安管理在內的各項行政管理提供人口數據及相關基礎性資料。

我國現行的戶籍管理制度是新中國成立以后逐步建立起來的。主要由三部分組成：一是戶口登記制度。規定城市和農村人口實行常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更更正等七項內容的戶口登記制度。二是戶口遷移制度。我國戶口登記制度實行在常住地登記戶口的原則。公民常住地發生變化后，應將戶口遷移到現住地，即進行戶口遷移。三是居民身份證制度。為16周歲以上的公民頒發身份證，16周歲以下的公民可自愿申領身份證。

可見，戶籍制度原本是為了更好的管理人口的流動。無疑現行的戶籍管理制度曾發揮了安定、團結的歷史作用，如今反而開始“添起亂來”。

二、戶籍管理制度的現狀和改革的必然性

有資料顯示，北京市2007年在接受調查的1萬人中，有23.0％的人認為，如果在“好工作”和“解決戶口”之間非要選一個的話，自己寧愿選擇“解決戶口”。由此可見，戶籍是多么讓人心癢，在公眾心目中是多么的重要。

實際上早在1992年，國務院就成立了由國辦牽頭、公安部等部門參加的國務院戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。各地在戶籍改革方面也已經做了不少有益地探索，不斷放寬準入和遷移條件。比如，據河南省公安廳戶政辦主任黃清太介紹，河南新一輪戶籍改革的內容包括：直系親屬投靠不受年齡、婚齡限制；規劃區范圍內人均土地不足三分的“城中村”農民，成建制地轉為城市居民；大中專畢業生、專業技術人才可自愿選擇就業居住地，先落戶再就業。然而，這么多年過去了，國內戶籍改革總體進展依然緩慢，改革目標也遠未實現。

隨著市場經濟的全球化的發展和城市化、城鎮化進程的加快，人口流動特別是農村剩余勞動力跨地區的流動大量增加，以供應城鎮居民定量糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口并實行二元戶口管理的做法，越來越來顯現出它的不科學性和不合理性，成為與和諧社會難以共振的音符。它的弊端集中體現在兩個方面：一是阻礙勞動力資源的市場化配置，從而從總體上降低了生產效率，影響了經濟增長；二是通過對農民經濟利益的剝奪。加劇了城鄉二元結構的矛盾。

第一，戶籍制度不利于資源配置，阻礙經濟發展。

資源是經濟發展的關鍵，尤其人力資源是生產力的決定因素，是一切經濟發展最主要的資源。市場經濟要求資源在市場自行配置調節下實現自由流動，達到資源最優配置，而二元戶籍制度人為地阻礙了這種自由流動，不利于形成全國統一的勞動力及人才市場和資源的最佳組合。社會學的研究證明，社會流動的速度反映了社會發展的快慢。發達國家的人口年遷移率，一般均在10％以上，美國更是高達25％，而我國人口年遷移率只在0.15％—3％之間。可見，二元制在遷移條件上設置的重重障礙，已經嚴重制約了人才的有效配置，阻礙了農村優秀人才脫穎而出和經濟的健康發展。

第二，阻礙了城市化進程，拉大了城鄉差距。

中國大量的農村人口需要轉移，而傳統的戶籍制度對農業現代化及農村人口的轉移形成體制性障礙，導致城市人口的發展主要依賴于人口的自然增長，較少依賴于人口的機械增長，大大減緩了我國城市化的傾向?，F行戶籍制度加劇了城鄉割裂，阻礙了城鄉統籌，加劇了社會分化，遏制了消費市場的進一步發展，造成消費畸形發展。人為地把本應平等的身份劃分為三六九等，享受不同待遇，不可避免的拉大了城鄉貧富差距。

第三，傷害了公民權利，引起社會的不公。

遷徙自由是一個國家公民權利的重要內容之一，市場經濟要求保障人口的自由流動。法律保障公民的遷徙自由，是發展社會主義市場經濟的需要，是現代民主政治的要求。人為地在戶籍制度上附加各種過多的行政、經濟、福利不公平待遇，必然引起社會的不公。由于戶口的終生性和世襲性，這種戶籍制度強化了城鄉差異的再生產，不利于消除城鄉對立。同時，這也是一種具有歧視性的制度，損害了平等、公平的原則，矮化了農民，使城市優越感滋生于城鄉居民中，與我國社會主義人人平等的原則相違背。

三、解決我國戶籍管理問題應該注意的問題及解決措施。

戶籍改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的。不研究解決好相關的社會經濟政策問題，戶籍管理制度改革將難以穩步推進。

一是相關部門的協調分工。戶籍制改革涉及到多個部門，除了公安，還牽涉到民政、教育、衛生、建設等部門。各個部門之間也有復雜的利益糾葛，必須避免落戶成為一部分特權階層借以實現個人利益或部門尋租腐敗的工具。這就需要對落戶條件、待遇、辦理流程、違反規定的預防和懲罰措施等做出細致明確的規定。協調好各部門的分工，設置高效、便捷的渠道解決農民進城或市民下鄉問題。

二是福利待遇的分配。農民獲得城市戶口的最終目的是希望享有各項平等待遇。如果戶口放開，利益待遇卻不松口，在社會保障、醫療保險、住房等方面仍實行差別對待，戶口就成了一張沒有意義的白紙。但如果全部放開，而城市的綜合承受能力有限，增加的巨額財政資金缺口和人口管理難度又很可能會造成管理混亂、財政赤字。在我國各地經濟發展水平、人口分布各異的國情下，戶籍制改革不能一刀切，應該根據各地實際，有先有后，分別制定不同政策，解決農民進城或市民下鄉后的福利待遇和土地分配問題。

三是市民下鄉的伴生問題。有些地區農村經濟較為發達，對部分市民有很大吸引力，放開戶口制度后也會產生市民下鄉問題。在土地流轉自由的政策下，會不會出現市民大量收購貧困農民土地的現象?如果農民只看到一時短利，出售了土地到城市謀生，很可能會產生大量流民，當經濟蕭條時，這些人就面臨失業、無地、無保障的處境，必須加以防范。

以上問題要求我們從改革、發展、穩定的大局出發，牢固樹立“以人為本”的指導思想，用科學發展觀統領人口管理工作，加快推進戶籍制度改革，加強流動人口管理戶籍制度改革，進一步健全制度，加強管理，引導、規范和促進流動人口有序流動，改變過去城鄉隔絕的戶籍制度和人口管理模式，實行開放式的城市管理體制。改革的目標應是以打破城鄉分割的戶籍管理二元結構為主，實現以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所和相對穩定職業為基本落戶條件，以法制化、證件化、信息化管理為主要手段，促進常住人口與流動人口的管理，建立與市場經濟體制相適應的新型戶籍管理制度。

(1)集中人口管理權，成立統一的戶籍管理部門，減少人口管理的雜亂無章、政出多門的情況。加強人口統計，統一協調管理人口的自然變動、機械變動和社會變動，以緩解戶籍制度改革之后可能帶來的沖擊。具體為：在中央成立社會人口管理局，建立中國人口數據信息中心，以現有的計劃生育委員會為基礎，并入公安部門的戶政管理業務、國家統計局的人口統計業務、人口統計部門應精簡合并為一個機構，管理人口的登記與統計、人口的計劃生育、人口的遷移變動，平時的主要業務是切實負起責任。積極主動地完成份內工作，使工作達到飽和，這樣國家就可以隨時掌握人口數據，避免浪費巨資進行人口普查。

(2)戶籍和社會待遇脫鉤。戶籍徹底和社會待遇脫鉤，恢復戶籍的本來面目，逐步消除戶籍所引起的社會公平問題，促進城市化的發展。改革應該因地制宜，逐步實現不同程度的戶籍準入和放開政策。有條件、有財力的地區，可以深化改革的進程；條件或財力還不成熟的地區，改革應更加務實，避免造成社會的混亂和發展的穩定。從整體來說，東部與西部地區的改革方式就應該區別對待。

(3)降低人口遷移的門檻，實行統一的戶口，解決“人戶分離”的問題?？梢圆捎蒙矸葑C管理制度，由身份證承擔所有與戶籍有關的管理，探索實施身份證與社會保障“一證通”制度。

(4)各部門相互協調，改革各種附加制度。

戶籍制度的改革可以說是牽一發而動全身。解決好與戶籍有關的配套政策對戶籍制度的改革成功與否具有重要的影響。戶籍制度的改革首先應該從改革社會保障制度上人手。放開戶籍的難點在于社會保障在全國不是均一的，其支付是有界的。所以建議對社保、業保、低保三項制定全國統一的低標準支付標準。地區差納入商業保險和社會救濟的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個人賬戶。建議與商業保險掛鉤，脫離統一的社會保障體系。醫保和教育問題，單獨制定保障的政策。

(5)加快立法進程，推動戶籍制度改革納入法制化軌道。

戶籍制度改革是一項涉及多方利益與多個部門的復雜工程，沒有法律的保障，改革將會停滯不前甚至倒退。要盡快修訂戶口登記條例并出臺《戶籍法》。公安部等有關部門盡快啟動起草戶籍法的相關工作，將近年來國務院出臺的一系列戶籍制度改革政策和各地探索的成功經驗盡早用法律的形式固定下來，實現戶籍制度法制化、規范化。同時，要進行社會保障、計劃生育、義務教育，特別是農村土地承包和集體經濟收益分配等與戶籍制度改革相關的現行法律法規政策的完善。

“戶籍制度不會自然消亡，要改革戶籍制度，關鍵要實現社會福利的公平，人為設定的身份差別還要靠人為的方式去改變，理性的戶籍登記改革辦法應該避免浪漫主義”。戶籍制度的改革，需要與戶籍制度“附加功能”的改革齊頭并進，進行漸進的、全面的創新，切實進行調查研究，同時借鑒國內外的先進經驗和汲取教訓，逐步放開，才能夠在不影響經濟發展，社會和諧的前提下，形成一套符合本國國情的新型戶籍制度。

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