解決我國“小產權房”問題的若干思路

“小產權房”的出現被一些學者認為是抑制高房價，解決城市中低收入居民住房問題、縮小城鄉差距的有效途徑，改革我國農村土地制度的重要契機，呼吁將小產權房合法化。但是另有觀點認為：小產權房不僅不能解決城市中低收入居民的住房問題，而且會使侵害城鄉居民的利益，沖擊房地產市場，后患無窮，不能使其合法化。本文分析這場爭論中不同的利益主體基于自己的利益和立場所發表對小產權房問題的看法以及學者之間的爭論，發現這些觀點看似針鋒相對，但實際上卻是在談論兩個互不相同的問題，并不能用“合法化”一言以蔽之。許多學者雖然都指出“小產權房”應當合法化，并從現行土地制度的缺陷的角度論證其合理性，但是卻沒有將農民基于自己宅基地建設的小產權房與鄉村集體、開發商開發的小產權房進行區分，或者雖然進行了大體上的區分，但是卻沒有意識到對這兩種不同性質的“小產權房”的合法化所帶來的社會影響之不同。

一、對基于宅基地上的“小產權房”之處理方式——“隱性合法化”

隨著近幾年房地產的升值，數年之前將自家宅基地上建造的房屋出售給本集體之外的購房者的村民向法院起訴，要求確認當年的買賣合同違法而無效，要求購房者返還自己的房子。而已經購買了小產權房的購房者希望通過國家出臺政策，阻止農民不講誠信的行為，維護自己對房屋的產權。2007年在全國引起廣泛關注的北京宋莊的畫家村“小產權房”風波即屬此類。有媒體認為此案的判決將會對類似案件產生示范效應。

為處理此類問題，北京市高級人民法院早在2004年12月15日就以京高法發<2004>391號文件發出《農村私有房屋買賣糾紛合同效力認定及處理原則研討會會議要》，其中指出：“與會人員多數意見認為，農村私有房屋買賣合同應當認定無效。”針對近年來房屋大幅升值的情況，為了在不觸動現行土地制度的前提下，維護城鎮購房者的利益，北京市高級人民法院在2008年初又下發了關于審理農民宅基地糾紛案件的《會議紀要》，該紀要要求：如果對于出售給城鎮居民的農民宅基地上的房屋，城鎮居民已經辦理正規房產證的(不論通過何種手段)，一律認定買賣合同有效；其次，法院在判處房屋買賣合同無效的情況下，由賣房農民對買房者進行賠償，賠償比例為房屋經評估后總價款的70％。

從北京高院的這條規定來看，我們可以清楚地看到對這個問題的這樣的一條解決思路：

首先，維護現行土地制度。根據我國《土地管理法》的規定，宅基地屬于農民集體所有。農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。國務院1999年頒布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁超賣土地的通知》規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”北京高院規定城鎮居民購買農民私有房屋合同應當認定無效，維護了這一制度。

其次，調和制度和現實的矛盾。由于現存土地制度城鄉二元化本身的不合理性，以致出現了很多的矛盾和問題，亟待整體改革，但是這種改革尚未啟動。北京高院把握住了這樣一種大趨勢，試圖在現有的制度框架內，調和已經向前發展了的經濟社會關系和相對滯后的法律制度的矛盾，維護一種實質正義。所以其規定在認定買賣合同無效的同時，要求農民給予購房者以賠償。考慮到房屋已經大幅升值，如果在對房屋的價值進行了公正的評估的情況下，農民要求要回房屋就會被要求支付高達幾十萬元的賠償。而這不是一般農民家庭所能承受的。這條規定對農民要求返還房屋的不誠信行為起到了一定的阻遏作用的，維護了實質。

二、影響鄉村集體開發的“小產權房”合法化和我國土地制度變革的因素

正如上文所述，司法機關為了維護社會關系的穩定而通過一種迂回的方式對城鎮購房者進行一種實質正義上的補償，以達到實際上保護購房人對房屋的產權的目的。但是這并不是對“小產權房”的購買者權益保護的許諾。和上文中城鎮居民購買村民個人建在宅基地上的房屋的情況不同，如果城鎮居民購買鄉村集體(或和開發商聯合)利用鄉村建設用地建起小產權房，即大規模的小產權房，能否合法化和如何處理就是另外一個問題了，它的復雜性、涉及面之廣遠遠超出前者。

筆者認為，這種“小產權房”的特別指出就在于它的規模性。有學者認為，如果容許這類“小產權房”的合法化，將導致耕地不可避免的減少，危機國家糧食安全。另有學者認為，允許此類“小產權房”合法化將會不可避免的占用農民的宅基地或農地，使農民失去基本的生活保障。但筆者以為，這些并非問題之關鍵。我國現行的不允許此類“小產權房”合法化的制度安排是在文化傳統、現實利益等因素影響下中央政府、地方政府、房地產開發商幾個利益群體互相博弈的結果：

(一)傳統鄉村治理思想的影響甚大。

對于如何治理農村，中央政府主要著眼宏觀，它在農村最主要是要實現以下兩個目標：首先，保護耕地，維護國家糧食安全；第二，維持小農基本保障，維持社會穩定。所以其傾向于現行比較保守的土地制度，即禁止農民集體所有的土地上市，除因依法取得建設用地企業破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的以外，不允許集體土地使用權向集體以外的人轉讓。企望以此抑制土地兼并，維護農村、農民的穩定。

(二)中央和地方政府的利益博弈。

從中央和地方政府的關系角度來看，由于目前我國現存的行政和財政體制決定著地方政府為中央政府承擔了過多的事權，但卻無相應的財權，所以地方政府要想完成其自身職能，實現政績，就必須盡一切努力，增加地方財政收入。但是許多地方政府轄內并無充足的稅源供應財政，所以“賣地”成為許多地方政府的必然選擇。政府通過運用手中掌握的行政權力，低價征收農民集體的土地，再以高價出讓給開發商。一征一出之間，地方政府財源有了保障。如果允許鄉、村集體開發的小產權房合法化，基于房地一體的原則。其房屋所占土地也必然被合法化，則地方政府對土地一級市場的壟斷就會被打破，形成一級市場上農民集體和地方政府相競爭的格局，這樣必然會減少地方政府的財政收入，進而也要影響到地方政府職能的履行。這當然也是中央政府所不愿看到的。在這樣幾個因素的影響下，中央政府也就和地方政府也就在“小產權房”的合法化的問題上達成了某種默契，兩者實際上都獲得了自己的利益最大化。

(三)權貴利益集團的存在。

大房地產商和權貴利益集團使得“小產權房”合法化成為不可能。按照王衛國教授的說法，權貴利益集團就是指憑借政治上的強勢地位，濫用公共權力，攫取社會資源的特殊人群。大房地產商往往和這些權貴利益集團聯系緊密，他們資金雄厚，和政府有良好的關系，往往能夠以高價競得政府出讓的土地，進行商品房開發。如果賦予鄉村集體開發的“小產權房”一樣的合法地位，由于鄉村集體是用自己的土地進行開發，沒有付出高昂的購買土地的競價成本和腐敗成本，既使令其補交地價款，則其房價也會比一般的“產權房”低很多。而這將大大壓縮目前大房地產開發商的利潤，甚至有可能使其在從規劃到土地到建設許可到強制征收和強制拆遷階段付出巨大成本付諸東流，所以遭到許多房地產開發商堅決反對。

有了這樣幾個因素的影響，也難怪不論房價如何高漲、專家、學者怎么呼吁，現行土地制度卻沒有絲毫的松動了。

三、關于土地制度難題的破解

(一)破除小農思想，用制度解放農民。

在中國，土地問題無疑是一個很敏感的問題。幾千年來的封建王朝的歷史輪回幾乎都圍繞著土地來展開。應該看到，在上文所述的“保護自耕農”思想指導下，我國現行城鄉二元的土地制度汲取歷史上土地私有化造成的土地兼并致使社會動蕩的歷史教訓，非常重視土地對農民的社會保障作用，從這個角度來說，是有一定意義的。但是，筆者認為，現行農村土地制度實際上并不能有效解決其所欲解決之問題。一方面，幾千年來在小農經濟下存在的因土地兼并可能導致的社會不穩定的“歷史循環周期率”的經濟基礎已經發生了改變，土地并非農民生存的唯一資源，再保留這種將農民固定在土地上的土地制度就有過于謹慎之嫌；另一方面，隨著農民手里最有價值的財富——土地的升值，被固定在土地上的農民卻很少能從這種升值當中獲益，。這將會導致另一種比土地兼并更加可怕的危險——貧富差距進一步擴大。這種擴大所帶來的不穩定性遠遠大于土地兼并可能帶來的危險，如不解決將成為未來中國社會中最大的隱憂。

所以，首先必須要糾正那種“小農式”的保守思維，構建農村集體建設用地、宅基地使用權向集體外流轉制度及配套措施，讓農民的土地流轉起來，真正實現應有的價值，讓農民分享城市化的成果。

(二)改革行政和財政體制。減少地方政府謀取土地利益的沖動。

正如前文所述，地方政府為了實現中央賦予的超過其財力承受力的職能，有關官員也為了實現政績，有增加財政收入的強大沖動。而由政府壟斷的土地一級市場，為地方政府實現這種沖動提供了制度保證。當然，這也給少數腐敗官員謀取不法利益提供了可乘之機，他們依靠非法審批土地，對手中的權力進行尋租。(如已經查處的陳良宇等案件已經反映出了這一問題的嚴重性。)

所以，要想減少地方政府謀取土地利益的沖動，一方面，必須改革中央和地方財政體制，中央必須放權讓利，給予地方更多的稅收來源，減少地方政府依靠土地謀取財政收入的激勵；另一方面。中央政府不應再賦予和地方政府財權不相適應的事權，而是自行承擔更多責任。

(三)創建全國統一、監管規范的土地交易市場。

為了打破土地一級市場的壟斷，就必須引入競爭。為此，筆者認為，應當建立起全國統一的、規范監管的土地交易市場，所有國有土地和農民集體所有的建設用地(甚至宅基地)在辦理一定的手續(如符合城鄉規劃、繳納有關稅費)后都可以入場交易。

首先，創建全國統一的土地市場，可以改變只由政府一家出讓土地的現狀，實現土地一級市場上出讓主體的多元化，形成競爭機制，這樣可以降低土地出讓的價格，真正有效的有效地抑制高房價。

其次，可以抑制土地出讓過程中的腐敗現象，防止“權貴集團”利用行政權力壟斷房地產市場，保護中小房地產商，保持市場均衡

第三，可以最大程度實現農民集體土地的價值，實現資源的優化配置，增加社會財富。通過建立全國統一的土地交易市場，能夠使得原本可能閑置在農民手中的“死產”流動起來，實現財富增值。同時，通過對入場交易的土地的條件進行嚴格的監管，可以防止一些地方任意違反規劃、濫占耕地的現象發生。