中國公共政策信息溝通機制及發展研究

政策執行受到很多因素的影響。政策執行機制的構建包括了多個機制的內容，政策執行的信息溝通機制影響政策執行質量，有必要對我國的政策執行信息溝通機制及發展進行描述。

一、前提假設

威爾遜提出了政治、行政二分的理論原則，古德諾在《政治與行政》一書中認為：政治是國家意志的表達，而行政是這種意志的執行。在古典行政學思想的理論基礎上，公共政策的制定和公共政策的執行分別由政治家和行政人員負責。無論政治家制定的政策內容如何，行政人員必須盡力實施政策。然而，實際中政策的內容影響著政策的執行。本文在此假設公共政策的制定是完全合理的，不會使政策執行因為政策內容而受到影響，以便于本文可以純粹研究公共政策的執行機制。

二、公共政策信息溝通機制

公共政策的執行機制由公共政策信息溝通機制、公共政策的公民參與機制和公共政策的激勵、責任與監督機制三個主要部分構成。公共政策執行的質量，取決于上述三部分構建的完善程度。

公共政策的執行之前以及過程當中離不開信息的溝通。從控制論角度來分析公共政策執行，其過程實質使一個有效的信息流通過程。信息是政策執行的重要資源。信息非對稱和溝通渠道受阻，都會嚴重影向政策執行。

公共政策信息溝通機制可以分為政策執行主體間的信息溝通機制以及政策執行主體與政策執行的對象之間的信息溝通機制。公共政策的執行主體指承擔公共政策執行任務的機構和人員，在我國主要是政府部門以及公務員。公共政策的執行的對象指公共政策的受眾，通常是群體受眾。

三、我國公共政策執行主體間的信息溝通機制及發展

(一)主流機制。

我國公共政策執行主體間的信息溝通機制是一種組織化信息溝通機制。因為我國政策執行的主體是政府部門或者公務員，主體之間的溝通可以看作是組織內部的信息溝通。組織內的信息溝通機制，取決于組織的結構。

我國行政體制的官僚制結構決定了我國政策執行主體間的信息溝通是一種由上至下的模式。公共政策的內容由上級執行部門逐級傳遞到下級執行部門，往往通過上級組織下級學習政策內容和召開會議傳達政策內容的形式來實現。這種信息溝通機制依賴于我國黨政組織的高度統一性和權威性，具有明顯的組織性和層級性。

然而，嚴格的等級制下的信息溝通機制，使政府擁有的信息不完全和信息傳遞緩慢，導致政府失靈。在以社會化大生產為基礎的現代市場經濟中，決策信息的獲取總是十分困難并需要相當大的成本的。而在科層制中條塊分割，各部門分工細致，有時又互不隸屬，導致信息通道不暢通，信息不完全，甚至為了自身或本部門的利益，傳遞信息時，會過濾不利于自己或本部門的信息，向上層有意隱瞞真相，在執行上層決策時有意曲解，使信息傳遞失真。層級節制體系下，嚴格的規章制度不可避免地導致“公文旅行”，使得信息傳遞緩慢。

(二)近年來隨著扁平化組織結構在政府組織中的運用。我國公共政策執行主體間的信息溝通方式也發生了變化。

通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立一種緊湊、干練的扁平化組織結構。該種結構下管理層級少，同一層級下的部門較多，而且統一對一個上級負責，便于快速地上傳下達信息，從而快速地在一個上級的統籌下協調行動。

案例介紹：

2006年6月30日，國務院常委會議決定成立由國家發改委和衛生部牽頭、14部委(后增添到16部委)組成的醫改協調小組，并由當時的國家發改委主任馬凱和衛生部部長高強組成“雙組長”格局。然而，這樣的格局下，醫改方案始終難以順利推行。這么多部門“坐在一起”討論醫改，使得協調方方面面的利益成為關鍵。此間業內人士分析，公眾熱盼新方案公布的時間表一拖再拖，也證實了協調利益的難度。醫改協調小組組長為部級層次，作為平級機構。出門協調其他部門“不夠有力度”。國務院將任命一位副總理親任協調小組組長，解決上述協調難題。

總理領銜的工作小組是扁平化組織結構的信息溝通方式。這種信息溝通機制在我國的發展與運用是有其深層次原因的。一項公共政策執行是一個復雜的問題，很多時候單憑一個部門是難以解決的，需要若干個相關平級政府部門協調執行。一項公共政策的執行往往也涉及眾多平級部門的利益，唯有一個權威性的上級才能進行統籌協調。

電子政務下科層制向組織扁平化的結構轉變，更是完善了政策執行者之間的信息溝通機制。電子政務的建立，使大量共享信息流通于互聯網，信息不因傳遞渠道而失真，信息的公開性、共享性、保真性，使信息占有上的不對稱現象大量減少。通過網絡和信息傳播媒介，在政府機構中，不僅高層可及時獲得全局性信息，而且處在不同層級不同部門管理崗位上的工作人員也能獲得全局信息。政府高層不再是唯一能綜觀全局的特權階層，有時甚至能負責上下傳遞信息。居中間層級的政府管理機構及其工作人員也將失去存在的理由和基礎；的環境，減少手續，避免各部門之間的推諉扯皮。

四、我國公共政策執行主體與對象之間的信息溝通機制及發展

傳統中我國公共政策執行主體與對象之間的信息溝通是單向的政策宣傳，包括依靠黨政系統的組織化傳播渠道以及學校、新聞、出版、文化等專門化傳播機構進行政策宣傳。

(一)黨政系統以“單位”為載體的組織化政策宣傳。

鄭永延認為，在過去的時代，我國意識形態的傳播以組織傳播為其主導形式，他將組織傳播定義為“從上而下通過黨政組織系統進行有目的、有計劃的意識形態交流活動。”1978年以前的社會，以群眾運動為代表的“組織化動員”成為一種社會運動的基本形式，組織傳播是政策宣傳的主導形式。這種組織傳播建立在高度集中統一的計劃管理體制基礎上。這種體制把“蜂窩狀”橫向閉合的社會經濟組織按照行業分布和級別高低連級成“傘狀”結構的組織鏈，納入國家行政組織結構之中，形成了組織傳播統一小的傳導通道。組織傳播的載體是各級黨政組織和社會經濟組織，以各類組織的政治化安排作為其運作的條件，其體制基礎是“單位”制度的構建。中國的單位組織不僅僅是組織化的政治控制手段，也不僅僅是分配社會資源的制度，其本身就是整個社會統治結構的一個組成部分。因此，個人對單位的認同實際上就是對國家的認同。政策執行者在社會經濟組織內對公共政策的宣傳直到“單位”這一基礎單位，使政策執行的對象了解公共政策。

以社區、村委會為載體的政治宣傳。改革開放釋放出來的自由流動資源和自由活動空間使被組織起來的中國社會發生了深刻變化。在農村，人民公社體制解體，國家開始直面無數的個體小農，鄉村社會的基本政治主體實現了從家庭到單位再到個人的過渡。與此同時，以單位為載體被組織起來的城市居民隨著單位自身大量破產、改制逐漸脫離單位。當前中國的社會結構形式正在從單位制結構向社會制結構轉化，以市民社會為基礎的新型社區社會和以村民自治為基礎的村委會社會將成為社會的基本組織形式。城市社區和村委會都是非國家化的，不再是行政層次，而是建立在自覺自愿的參與和組織與個人的契約型關系基礎之，其基本的組織載體是民間組織的發展。這樣，公共政策宣傳的組織空間正在發生重大轉移，即從封閉性單位空間向開放性民間組織轉移。其運作方式，以社會化參與為主要特征。因此，今后的公共政策宣傳，必須重視社區以及村委會所能發揮的重要作用。

(二)學校、新聞、出版、文化等專門文化傳播機構與政策執行對象的信息溝通是一種單向的政策宣傳。

隨著科技的發展，出現了新的信息傳播工具，以及新的信息溝通方式使得政策執行主體與對象間的相互的信息溝通機制更加完善。

互連網在我國經過十年的發展，在網絡規模、技術水平、商業應用等方面也都取得了很大的進展，特別是互聯網網站的數量和網民的數量在迅猛增長，用戶數已居世界第二。計算機網絡技術的發展使的電子政務得以在政府開展，政府網站紛紛建立，政府的政策執行主管人員上網與百姓溝通等。

政府上網拓寬了群眾了解政策信息的渠道，加強了政策執行的透明度，增加了目標群體與執行主體的溝通和反饋機會。從而促進了廉政建設，提高了政策執行效率。政府上網中的信息反饋和電子行政欄目的開辟，更加體現了政策執行的民主、公正、法治理念，增加了目標群體反映情況、傾訴心聲、發泄怨言、表達建議、實現意志的有效路徑。

對傳統傳播工具的更充分利用。市場化的今天傳媒市場日益繁榮，政府更加充分的運用媒體的宣傳功能。傳統上，政府部門有自己的專門喉舌，由機關報、中央電視臺以及中央電臺專門進行政策宣傳。而今，政策執行主體采用召開新聞發布會的方式，更加公開透明而又充分地利用多方媒體宣傳公共政策。

案例介紹：

2008年12月5日上午，江西省勞動保障廳舉行新聞發布會，就11月28日省勞動保障廳出臺的《關于解決部分困難人員參加養老保險有關問題的通知》(贛勞社險[2008]14號)進行了發布。江西電視臺、江西日報等12家省內媒體及部分企業代表和企業職工代表共計60余人參加了新聞發布會。

政府繼續加大報刊電視等輿論工具的政策信息宣傳和及時披露力度，對公共政策信息的發送以及執行情況進行詳細報道，并制定規范的公開報道制度，同時考慮地區經濟差異，恢復和建立廣播網絡，做好農村郵政工作，加快農村政策信息的傳輸力度，提高政策執行的時效。

五、結語

中國政策執行的信息溝通機制，隨著政策執行主體的組織結構形式以及社會組織形式的發展而發展，并且憑借著信息技術地發展而日趨進步。隨著中國信息技術的發展，以及行政管理學的發展，中國政策執行的信息溝通機制會日趨完善。

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