轉型時期我國教師管理政策的反思及其建構

根據對改革開放以來我國頒布的教師管理政策相關內容的考察。筆者認為，轉型時期我國教師管理政策具有資格制度初步確立、職務制度初步形成、考核制度不斷健全、獎懲制度不斷完善等主要特征。

一、轉型時期我國教師管理政策的反思

1 教師資格制度亟待完善

在總結教師資格過渡和面向社會認定教師資格試點工作經驗的基礎上，經過深入的調查研究，教育部于2000年9月23日發布了面向社會認定教師資格的操作性規定——《(教師資格條例)實施辦法》，1994年1月1日以后進入教師隊伍的人員和符合教師資格認定條件的中國公民，將可以根據法定的教師資格認定程序獲得教師資格，這標志著全面實施教師資格制度的工作在全國范圍內正式啟動。國家實行教師資格制度，使教師的任用走上了科學化、規范化和法制化的軌道。根據規定，我國對教師的聘任、考核、獎懲、培訓等進行自主管理。不具備條件的中小學，教師的管理工作由縣級人民政府教育行政部門負責。

但是，我國的教師資格制度還存在不少問題：①教師資格證書具有終身性。我國《中華人民共和國教師法》和《教師資格條例》等對教師資格證書的有效期沒有作出規定，可以理解為終身有效，這表明我國教師資格證書具有終身性質。按照《教師資格條例》規定，通過教師資格條件的認定者，只要不違反“弄虛作假，騙取教師資格”和“品行不良，侮辱學生，影響惡劣的”這兩條，他們獲得的教師資格證就具有終身的合法性，永遠有效。②教師資格條件的標準偏低。我國教師資格制度中規定的對非師范大學專業人士的教師資格條件的認定標準偏低。《教師資格條例》和《實施辦法》都沒有規定持有非師范院校專業學歷的教師資格申請者所應修習的課程門類，更未規定考前應接受什么樣的教育類課程的培訓。教師資格標準主要是指教師資格的學歷標準、課程標準。我國《教師法》和《教師資格條例》對于教師資格的學歷標準和課程標準特別是教育專業課程標準的規定偏低。我國教師培養的教育專業理論課程仍限于“老三門”，即教育學、心理學和學科教材教法；同時，實踐訓練的時間也偏少，一般只有6至8周。③教師資格認證實行雙重標準。《(教師資格條例)實施辦法》第16條規定：“各級各類學校師范教育專業畢業生可以持畢業證書，向任教學校所在地或戶籍所在地教師資格認定機構申請直接認定相應的教師資格。”這表明我國獲得師范專業文憑的人員可直接取得教師任職資格，這實際上告訴我們，現行的教師資格制度的主要實施對象為非師范專業畢業的入職者和還不具備一定學歷的在職教師。由于我國長期以來實行的是定向型的教師培養體系，目前，師范院校畢業的學生取得畢業證書的同時實際上就相應地取得任教資格具有一定的合理性。但是，隨著我國教師培養體系逐步走向開放，以及師范院校擴招后帶來的生源水平和教育質量的多樣性等因素的影響，如果仍然堅持搞雙重標準，這必然不利于維護教師資格制度的權威性和公平性。④教師資格的類別沒有細化。根據規定，我國的教師資格有七種，沒有明確規定申請教師資格的學科要求，這會對教育質量的提高產生不良影響。從實際需要來看，初中以上的學校分學科教學明顯，故對初中以上的教師資格有學科要求比較恰當。而且從長遠看，教師資格的種類分得細一些、多一些更為合理。我國1995年頒布實施的《教師資格條例》第5條規定，取得教師資格的公民，可以在本級及其以下等級的各類學校和其他教育機構擔任教師。這種完全自上而下的教師資格覆蓋制度，意味著獲得了高校的教師資格就可以在任何學校任教。但是大學教師的要求和中小學教師的要求是有所不同的，一名優秀的大學教師并不一定是合格的小學教師。

2 教師任用制度不科學

我國從建國后一直到80年代初，管理和使用教師的主要形式就是派任制。“所謂派任制是指上級教育行政部門根據學校教育教學的需要，直接分配師范專業或者非師范專業應屆畢業生到學校任教。教師分配到中小學后，其待遇、專業技術職務評聘、調動、獎懲直至退休都由教育行政部門統一管理。”由于教師分配到學校后，其待遇、專業技術職務評聘、調動、獎懲直至遐休都由教育行政部門統一管理，因而學校對教師管理的權力十分有限，常常出現的情況是：學校“急需的教師調進困難，不適合在本校工作的教師不能及時調出。還有就是補充畢業生時，難以對其全面考察，只能被動接受。”后來，我國開始實行教師聘任制，但問題依然存在：對教師的任用比較隨意，沒有執行嚴格的標準按照我國《教師法》和《教師資格條例》規定，雖然強調“教師是履行教育教學職責的專業人員，承擔教書育人，培養社會主義事業建設者和接班人，提高民族素質的使命”；“各級人民政府應當采取措施，加強教師的思想政治教育和業務培訓”。但由于政策規定不配套，缺乏具體的規定，因此在實際執行中，只要符合了所規定的學歷標準就可以在相應學校承擔教學工作，而對其是否學習過作為教師職業所必需的相應教育專業課程則未作出具體的硬性要求。因此，實際實行的是以“學歷證書制”替代“資格證書制”。

3 沒有形成規范的教師考核制度

教師考核是教師管理過程的重要環節，在教師管理中具有重要價值，應該重視教師考核問題，形成規范的教師考核制度。不僅應該以先進的理念作為建構教師考核制度的指導思想，更為重要的是．應該在政策中，對教師考核的內容、原則、方法、程序以及考核機關等方面作出詳細的規定，從而形成規范的教師考核制度。由于沒有形成規范的教師考核制度，導致在考核教師的過程中具有較大的隨意性，不利于激勵教師工作的積極性，也不利于教師管理的其他工作的順利進行。因此，需要我們提高對教師考核制度重要性的認識，不斷完善教師考核制度。

4 沒有形成系統的教師獎懲制度

盡管在社會轉型時期我國不斷健全教師獎懲制度，但仍然沒有形成比較系統的教師獎懲制度。到目前為止，我國關于教師獎懲方面的規定并不少，在某些方面規定得還比較具體、全面，不過從總體上看還沒有建構起系統的教師獎懲制度，很多方面顯得比較零散，缺乏系統性，甚至有些方面還存在相互矛盾之處。

二、我國轉型時期教師管理政策的建構

轉型時期的教師管理政策，在保證教師隊伍的基本素質、規范教師教育教學行為、調動教師積極性等方面發揮了重要作用，這是毋庸置疑的。但該時期教師政策自身存在的一些不足也是需要引起我們高度重視的。在對轉型時期教師管理政策進行反思的基礎上，結合我國教育事業發展的趨勢，我國新時期教師管理政策的建構需要解決如下四方面問題。

1 明確教師職業的身份：教育公務員

教師身份的確定對于教師管理政策內容具有重大影響。因此，國家教師管理政策制定的一個重要理論前提就是明確教師的身份。將教師賦予不同的身份，對教師管理政策內容具有直接影響。有的國家將教師作為雇員進行管理，是基于教師職業的專業性質，從而按照專業人員的特點進行管理；有的國家將教師定性為公務員，更多地是考慮到了教師職業的“公益”性，因此，在保障教師職業穩定性的基礎上，也向教師提出遵循“公益”的要求。當今世界，關于教師身份的歸屬，主要有兩種，其一是國家公職人員；其二是自由職業者。不同的身份歸屬，國家對教師的管理、要求、待遇是有所不同的，“如果是國家公職人員，則適用國家機構法，被包括在公眾服務系統之中，納入國家行政管理等級制中進行管理。如果是自南職業者，就可以建立自己的規范，避免受國家的控制，職業道德等也沒有對國家公職人員那樣高的要求。”…

建國以來，我國的慣例做法是，把教師作為相當于公務員的國家公職人員對待。我們認為這還不夠，應該明確教師就是公務員，一種特殊的公務員——教育公務員。確立教師公務員的身份，對于教師管理政策的制定具有特殊意義，也是考慮到教師職業特殊性的結果。由于教育事業的特殊性和教師職業的特殊性，確立教師公務員身份，使之成為政府雇員而非學校雇員，這對教師管理非常重要。為什么我們建議要確立教師身份為教育公務員呢?我國1997年新修訂的《刑法》第93條規定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。”根據該法律，國家工作人員涵蓋的范圍較廣，公務員只是其中的一部分。無疑教師也是一類國家工作人員。但由于教師職業的特殊性，將教師僅僅定位于國家工作人員還不充分，應該進一步確立為公務員身份，這樣不僅有助于保證教師待遇的落實，同時也有助于實現教師管理的規范化。

2 確立科學的教師管理價值觀

國家加強對教師隊伍的管理，要達成的目的主要有：保持教師隊伍整體數量的滿足；維持教師隊伍總體結構的平衡；保證教師隊伍總體質量水平；幫助每個教師爭取達到最高成就；激勵每位教師最大限度地提高自身水平。因此，國家制定的教師管理政策就需要履行如下兩大功能，一是保證教師隊伍的整體穩定，使國家教育事業得到持續發展；二是有助于促進教師個體以及教師隊伍整體素質不斷提高。

在對教師管理政策的功能定位上，以往更多地強調保證教師隊伍的整體穩定，因此，制定教師管理政策的價值導向就主要著眼于建立和規范教育事業發展的正常秩序，立足于對教師的控制，對于維護教師的權益重視不夠。不可否認，教師管理政策的重要價值目標是追求一種有序管理，以保證教育教學秩序。但如果教師管理政策僅僅著眼于“管”的角度，把“控制教師”作為根本的價值訴求，這最終將導致不良后果。我們認為，教師管理政策的價值主體是人而不是物，教師管理政策的核心應該定位為“教師的發展”，“以人為中心和歸宿”是教師管理政策的終極價值。雖然教師管理政策應該加強對社會教育公共利益的維護，促進教師管理效率的提高，但更應該有助于教師提升自身尊嚴和維護自身權利，促進教師專業的不斷發展。

3 完善教師資格證書制度

發達國家在教師選用問題上都傾向于實行教師資格證書制度，并且在實踐中不斷加以完善，使之越來越嚴密。總體上講，我國教師資格證書制度的建構，要在借鑒西方國家的基礎上努力做到對教師證書的類型、等級等方面作出明確規定，以表明什么人可以當教師，可以在哪一級學校任教，教哪些學科，獲得教師證書應該具備什么程度的學歷，接受什么樣的訓練，必修哪些課程，修完多少學分。具體來看，尤其要做好三方面的工作。

(1)實行嚴格的國家統一考試

發達國家在教師資格認證方面，規定要修習相關的教育課程，從管理角度強調實行嚴格的國家考試。如德國的教師必須通過兩次國家考試，第一次是學業結束后的專業考試；第二次是實習結束后的教學實踐考試。法國的教師證書則是國家教育部在全國范圍內招考授予。只有在通過理論考試的基礎上。再由地區教育中心進行為期一年的教育職業培訓，結束后通過教育實踐考試，方能獲得證書。

我國在實行教師資格證書制度時也應該實行嚴格的國家考試，把好教師“人口關”。堅決杜絕過去尤其是“文革”剛結束時的那種做法，即層層拔骨干，把水平較高的初中教師“拔高”去教高中，水平較高的小學教師“拔高”來教初中，大量吸收未經專門師范訓練的人進人中小學教師隊伍作為“民辦教師”，以補充龐大的缺額。

(2)提高教師資格制度的權威性

由于教師資格證書制度的重要性，我國應該提高教師資格證書制度的權威性，一方面應該從政策層面上升到教育法規的高度，同時在有關法規里應該健全相關內容，尤其應該對教師專業課程、教師資格有效期、教師資格社會考試制度等內容作出明確規定。

(3)實行多樣化教師證書

目前我國的教師資格實際上是終身的。為了激勵教師不斷上進、終身學習，教師資格不應該是終身的。應該實行教師證書的多樣化，設計一個教師證書體系。設計多樣化的教師證書種類，為建構激勵教師終身學習機制奠定基礎。為了促使教師不斷提高自己的專業水平，可以在政策中規定少發長期證書或不發永久證書，而采用對短期證書的換證制度，即擁有短期證書的教師在持證有效期內必須參加在職培訓，達到一定的水平到期滿時才可換到新證，繼續從事教學工作。

4 建立科學的教師聘任制

教師是一種專業性很強的職業，從業人員的素質要求隨著社會發展而不斷提高。同時，教師具有較大的職業自主權，業務難以規范化，因此，國家需要制定科學的教師聘任制度。由于教師的資格認定、聘任方面的管理是教師管理工作的基礎，所以，教師聘任制度的制定具有重要意義。

在我國教師管理政策中，應該對教師聘任制涉及的重大問題作出嚴格的規定。首先，要明確規定教師職務的檔次，具體涉及各級職務標準、職務工資標準、教師編制標準及職務結構限額等方面內容；其次，要明確學校在教師聘任問題上的具體權限。一般來講，學校具有在國家規定的教師編制標準、職務工資標準和教學職務結構限額內聘任教師的權力。再次，要確定聘任教師的推薦權。學校領導決定聘用教師職務之前，都必須經過相應的資格審查機構進行推薦。因此，國家需要對資格審查機構的種類、標準等方面作出規定。

教師聘任制要取得良好的效果，必須以教師考核制度、教師獎懲制度等作為前提條件。因此，建立科學的教師聘任制，我們還需要建構規范的教師考核制度和系統的教師獎懲制度。