義務(wù)教育階段“兩免一補(bǔ)”教育政策分析

“兩免一補(bǔ)”政策的實施和農(nóng)村“免費義務(wù)教育”的逐步實現(xiàn)，將大大緩解農(nóng)村特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)義務(wù)教育的辦學(xué)壓力。但“兩免一補(bǔ)”及其惠民政策能否從根本上改變我國農(nóng)村義務(wù)教育的現(xiàn)狀，真正實現(xiàn)教育機(jī)會的公平化?在兩年多的實施中取得了哪些成就，又出現(xiàn)了什么問題?如何有效實現(xiàn)農(nóng)村教育的可持續(xù)發(fā)展?這些問題都值得我們關(guān)注和研究。

一、“兩免一補(bǔ)”教育政策的解讀

1 政策進(jìn)程

“兩免一補(bǔ)”政策最早提出于2001年，是指對農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生免雜費、書本費，補(bǔ)助寄宿生生活費的教育資助政策，確保絕不讓義務(wù)教育階段的孩子因貧困而失學(xué)。2005年我國首先在中西部農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行試點，免除了義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)費、雜費，對家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費。隨著“兩免一補(bǔ)”在試點地區(qū)的成功實踐，2006年教育部又進(jìn)一步推進(jìn)該政策的實施，將“兩免一補(bǔ)”工作在全國范圍的農(nóng)村和部分試點城市全面展開。

2 政策實行原因分析

長期以來，中國義務(wù)教育只是免除了“學(xué)費”這一項，在“一費制”的明目下，學(xué)雜費和書本費仍需受教育者負(fù)擔(dān)。因為在1986年頒布的《義務(wù)教育法》中規(guī)定：“國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費”。而在隨后出臺的《義務(wù)教育法實施細(xì)則》第十七條卻規(guī)定：“實施義務(wù)教育的學(xué)校可收取雜費。收取雜費的標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法，由省級教育、物價、財政部門提出方案，報省級人民政府批準(zhǔn)。”因此，20年來，各地政府、學(xué)校都向?qū)W生收取數(shù)額不等的學(xué)雜費，且一年比一年多，致使不少貧困農(nóng)村家庭的孩子因交不起學(xué)費而失學(xué)。

另一方面，長期存在的“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)模式使城鄉(xiāng)在各方面處于極度不均衡狀態(tài)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)包括：(1)戶籍壁壘，即全國公民分為城市戶口和農(nóng)村戶口；(2)兩種不同的資源配置制度，城市教育和基礎(chǔ)設(shè)施幾乎完全由國家財政投入，農(nóng)村則需自己負(fù)擔(dān)很大一部分；(3)以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘。全國居民被分成城里人和鄉(xiāng)下人兩種社會身份，鄉(xiāng)下人進(jìn)城務(wù)工(農(nóng)民工)受到各種限制。

為促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，解決農(nóng)村教育發(fā)展問題，國家在農(nóng)村義務(wù)教育階段實行“兩免一補(bǔ)”的傾斜政策，從優(yōu)先解決貧困學(xué)生的入學(xué)著手，逐步實現(xiàn)對全體農(nóng)村孩子實行免費義務(wù)教育。

二、“兩免一補(bǔ)”政策的執(zhí)行及存在的問題

1 對象界定問題

“兩免一補(bǔ)”政策執(zhí)行首先需確定實施對象。國務(wù)院下發(fā)的相關(guān)文件中規(guī)定：該政策是針對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭實行的。這里如何界定“農(nóng)村”是關(guān)鍵。據(jù)了解，當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育的格局大致是：小學(xué)辦在村委或較大的自然村；初中多半在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，少部分優(yōu)秀學(xué)生考入縣城初中，縣城周邊農(nóng)村子弟一般也人讀縣城初中。在這樣的格局下，農(nóng)村義務(wù)教育如果只包含辦在農(nóng)村的學(xué)校，估計只能涵蓋大部分小學(xué)階段學(xué)生和極少部分初中階段的學(xué)生，若僅以地域劃分對象就會漏掉在縣城上學(xué)的農(nóng)村貧困學(xué)生。筆者認(rèn)為，對象的界定應(yīng)根據(jù)人或者戶籍，而不是“農(nóng)村”這一籠統(tǒng)的地域概念，即包括所有擁有農(nóng)業(yè)戶口的貧困學(xué)生。

2 政策執(zhí)行宣傳問題

政策執(zhí)行要求執(zhí)行者根據(jù)政策的指示和要求，認(rèn)識自身、環(huán)境、目標(biāo)群體等各種影響因素，采取積極措施實現(xiàn)目標(biāo)。教育政策目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵在于政策執(zhí)行的質(zhì)量和效果。因此，政策執(zhí)行應(yīng)重點做好兩點：一是制定具體的計劃和行動措施；二是做好宣傳工作，包括對政策的執(zhí)行者和目標(biāo)群體。從實施情況看，存在一些資助對象遺漏或劃錯的現(xiàn)象。原因有：(1)對象確認(rèn)的執(zhí)行程序問題；(2)“兩免一補(bǔ)”成為搞人情關(guān)系的籌碼；(3)補(bǔ)助金當(dāng)成獎學(xué)金發(fā)給成績好的學(xué)生；(4)補(bǔ)助金“撒胡椒面”(由于“兩免一補(bǔ)”只有貧困學(xué)生才能享受，其他學(xué)生沒有，但有的家長因為不理解產(chǎn)生了不滿情緒，學(xué)校為了減少麻煩采取的辦法是“撒胡椒面”大家都分得一點。)

針對以上情況，要求對政策執(zhí)行者進(jìn)行政策學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，使政策實行更為細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)；同時加大對農(nóng)村各學(xué)校、各家庭政策的宣傳力度。農(nóng)村家庭作為目標(biāo)群眾，受政策最直接的影響。通過宣傳，使目標(biāo)群眾理解政策，調(diào)整并改變觀念和行為模式，在行動上支持政策：如提供真實的家庭經(jīng)濟(jì)情況，對公示學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)情況及學(xué)校政策的執(zhí)行情況負(fù)起監(jiān)督職責(zé)。

3 經(jīng)費分擔(dān)問題

據(jù)相關(guān)報道，“兩免一補(bǔ)”實施后卻使一些學(xué)校無法運轉(zhuǎn)。經(jīng)調(diào)查，是由于地方財政難以劃撥預(yù)算保證配套經(jīng)費按時到位。按照國家規(guī)定，義務(wù)教育學(xué)校正常運轉(zhuǎn)必需的經(jīng)費屬地方財政預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費。由于財力所限，有些省份初中、小學(xué)預(yù)算內(nèi)經(jīng)費支出仍達(dá)不到全國平均水平，甚至不少地方財政預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費是“零預(yù)算”。如果“兩免一補(bǔ)”解決學(xué)生上學(xué)問題后學(xué)校卻難以運轉(zhuǎn)，這項政策便無實施意義。雖然新修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定地方各級政府在財政預(yù)算中將義務(wù)教育經(jīng)費單列，但法律約束在入不敷出的貧困地區(qū)實難奏效。筆者認(rèn)為，對于經(jīng)濟(jì)貧困的縣(市)國家應(yīng)特殊對待，極度貧困地區(qū)由國家負(fù)擔(dān)至少80％的經(jīng)費，而經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)仍實行國家和地方各自按比例分擔(dān)。

4 農(nóng)村義務(wù)教育欠債問題

農(nóng)村義務(wù)教育欠債又稱“普九債務(wù)”，是指各地按照國家規(guī)劃實施普及九年義務(wù)教育，達(dá)到“普九”基本條件要求過程中學(xué)校和基層政府欠下的債務(wù)。據(jù)第一財經(jīng)日報報道：全國農(nóng)村“普九”欠債高達(dá)500多億元，債務(wù)形式主要是施工隊墊款、銀行貸款以及向教師和社會借款等。欠債問題影響學(xué)校正常運轉(zhuǎn)，也勢必阻礙“兩免一補(bǔ)”政策的推行。債務(wù)問題不解決，地方政府發(fā)展教育再有積極性，對教育政策再擁護(hù)，在實施中也只能是敷衍了事，行動難以深入，成果亦難保障。因此，政府需對此高度重視，為避免“普九怪相”的重演，應(yīng)將“普九”欠債納入政府消赤減債整體計劃，將中小學(xué)“普九”欠債掛賬停息，實行債務(wù)主體轉(zhuǎn)移和剝離，減輕基層政府和學(xué)校債務(wù)負(fù)擔(dān)。在還債中應(yīng)分輕、重、緩、急，國家與地方共同承擔(dān)，西部地區(qū)應(yīng)以國家財政為主，對于像教師工資拖欠、校舍建設(shè)及設(shè)備購置等應(yīng)納入首先償還之列。

三、農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展建議

1 改變“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制，加大國家財政對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入

如前所述，正是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制背景下形成的城鄉(xiāng)區(qū)別對待即城市偏向的教育政策，造成當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育無法自救的困境。

實現(xiàn)農(nóng)村教育現(xiàn)代化，必須從根本上改變“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制，逐步消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立和完善有利于城鄉(xiāng)一體化的體制。應(yīng)從政府、市場、學(xué)校與受教育者關(guān)系，從教育改革中產(chǎn)生的新的活動主體和領(lǐng)域出發(fā)，制定新的制度，為促進(jìn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變創(chuàng)造良好的體制條件。

現(xiàn)代公共政策制定的核心是通過政府的強(qiáng)制力對社會資源進(jìn)行再分配，以促進(jìn)社會公正，保障弱勢群體的利益。在我國，農(nóng)民是數(shù)量最大的弱勢群體，其子女教育問題直接關(guān)系到下一代的成長及未來生活的幸福，理應(yīng)得到政府政策制定的優(yōu)先關(guān)懷。因此，政府應(yīng)切實加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財政投入，充分保證義務(wù)教育經(jīng)費來源，確保農(nóng)村學(xué)校的順利運轉(zhuǎn)和教育的可持續(xù)發(fā)展。

2 教育政策能力限度決定了解決農(nóng)村教育問題的根本途徑是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

教育政策的能力限度是指：教育政策力所能及的范圍和解決問題所能達(dá)到的程度。教育政策屬于分配性政策。利益再分配存在利益獲得者和受損者，且一方利益的獲得以另一方利益的減少為代價。間接參與社會物質(zhì)生產(chǎn)活動的教育系統(tǒng)運行所需資源往往都由其他社會部門掌控。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，利益集團(tuán)以追求自身利益最大化為目標(biāo)，資源的稀缺性也迫使其爭取盡可能多的資源，教育政策的調(diào)節(jié)能力必將受到各利益關(guān)系的影響而難以發(fā)揮最大功效。從教育經(jīng)費在國家財政支出中所占的比例就可以看出，作為非物質(zhì)生產(chǎn)部門的教育系統(tǒng)，政策只能在合理的范圍內(nèi)實現(xiàn)其調(diào)節(jié)能力。此外，教育政策的作用能力還受到社會控制手段體系及自身問題的特殊性和復(fù)雜性等內(nèi)外因素制約，因此，寄望于教育政策能解決所有教育問題是不現(xiàn)實的。教育作為一種社會現(xiàn)象，直接受制于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決農(nóng)村義務(wù)教育的關(guān)鍵是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

為此，政府要轉(zhuǎn)變解決“三農(nóng)”問題的指導(dǎo)思想，讓農(nóng)民有其利、有其權(quán)、有其教。在改造制度環(huán)境的基礎(chǔ)上，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、全面發(fā)展；合理調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和政策，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，加快農(nóng)村剩余勞動力的合理轉(zhuǎn)移；推進(jìn)農(nóng)業(yè)改革和農(nóng)村發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展在有外部“供血”援助下，通過內(nèi)部“造血”功能得以延續(xù)。

參考文獻(xiàn)

[1]郜合新，實施農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”存在的問題與對策，淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2006(3)

[2]袁振國，教育政策學(xué)，南京：江蘇教育出版社，2000，98

(責(zé)任編輯 關(guān)燕云)