依法治校的現狀與問題分析

依法治校是依法治教的重要組成。自教育部教政法[2003]3號《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》發布后，有關依法治校的研究取得了卓越的成果，各級各類學校在依法治校實踐方面也開展了轟轟烈烈的活動。那么，依法治校的效果到底如何呢?在依法治校方面我們還存在哪些問題呢?我們就依法治校現狀進行了隨機抽樣調研分析。

一、調研分析的基本思路

學者對依法治校的實質有不同的理解，但是筆者認為依法治校的實質在于用法律的思維模式來管理學校，其最高境界在于使管理活動最終達到法律精神所體現的公平與正義。將依法治校落實到學校管理中，我們就必須運用法人治理結構形成相互制衡的學校管理體系，運用法律的基本思維理念來追求程序的公平與正義，通過提高主體的法律知識與法律意識對依法治校進行鋪墊和糾偏，從而追求學校管理的實質正義的實現，保障依法治校在學校管理中的正確實施。

基于此種考慮，我們的調研分析主要圍繞學校法人治理結構、程序正義在學校管理活動中的實現、實質正義在學校管理活動中的實現等方面展開。在調研過程中，隨機對119位中小學管理者進行了調研，其中市區學校30所，縣城學校45所，農村學校44所。

二、學校法人治理結構問題分析

1、學校法人治理結構的積極意義

學校未來的發展方向應當是法人化，學校的法人化對學校管理有著積極的意義，特別是學校法人治理結構對學校管理能夠發揮重要的作用。學校法人治理結構有利于理順政府與學校的法律關系，使政府與學校之間的關系回復正常；有利于進一步明確學校的投資者、管理者、辦學者的權利和義務；有利于調動學校積極性，促進學校依法治校、健康發展；有利于建立現代學校管理制度。

2、學校法人化的法律依據

我國法律對學校法人制度有明確的規定。《教育法》第三十一條規定：學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。《高等教育法》第三十條規定：高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。《民辦教育促進法》第九條規定：舉辦民辦學校的社會組織，應當具有法人資格。隨著改革的進一步深入，不管是公辦學校，還是私立學校，都應以法人名義參與市場經濟的活動。

3、學校法人制度存在的問題及改革構想

既然是法人，不管是事業單位法人，還是民辦非企業法人，均要按照法人制度之相關規定，完善法人治理結構。

根據筆者的調研，對于學校的法人資格，學校管理者有著清醒的認識，但是問題也很多，主要表現為：法人分類不合理，如公辦學校要登記為事業單位法人，民辦學校要登記為民辦非企業法人；法人的行政色彩濃厚，不同的學校要套用不同的行政級別；法人的治理結構不完善，學校的管理機構基本上是以校長為核心構建起來的，在校長負責制體系下，校長只對教育行政機關負責，在法人內部缺乏能夠制約校長權力的機構，職代會發揮不了它應有的作用。

當然，學校法人制度存在的這些問題主要與我國目前的立法有關系，我國目前民法將法人分為機關法人、企業法人、事業單位法人、社會團體法人四類，學校法人屬于事業單位法人。事業單位法人屬于中國獨有的一個法人類型。事業單位是指國家為了社會公益事業目的，由國家機關或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。在市場經濟條件下，這種劃分受到了嚴重的沖擊與挑戰，越來越不適應市場經濟的需求。我國的事業單位法人基本上可以分為三類：實質上行使公權力的事業單位法人，如中國證監會等；基本上已經企業化的事業單位法人，如文化出版機構等；仍然屬于公益性質的事業單位法人，如各級各類學校等。我國法人立法的不完善導致我國的事業單位法人性質不明、治理結構不完善。筆者認為，完善學校法人治理結構，立法應當先行，應當借鑒國外法學的先進經驗對我國的民事立法進行完善。

在大陸法系民法中，法人基本上區分為社團法人與財團法人。財團法人與社團法人有不同的制度構建。二者有明顯的區別：社團法人以人為基礎，有自己的組織成員，財團法人以財產為基礎，沒有法人成員；社團法人設立人在法人成立時就成為其成員，并享有社員權，財團法人設立人于法人成立時與法人相脫離；社團法人有自己的意思機關，財團法人沒有自己的意思機關；社團法人可以是為了營利，也可以是為了公益，因此，社團法人可分為營利法人與公益法人，財團法人只能是為了公益，只能是公益法人。不管是社團法人還是財團法人，都有一套完整的、嚴謹的相互制衡的法人治理結構，特別是在公司法人中，形成了由股東大會、董事會和高級經理人員、監事會三者組成的一種組織結構。在這種結構中，股東大會、董事會和高級經理人員、監事會三者間形成一定的制衡關系。股東雖然不直接參與公司企業的經營管理，但對公司的經營管理有表達其意思的權力，收到了比較滿意的結果。

目前在我國不宜采用財團法人制度，其一，我國民眾對財團法人比較陌生；其二，我國長期采用事業單位法人，如果貿然改變會造成思想上的混亂。所以，筆者認為，為了保證我國教育事業的公益性，我們可以對事業單位法人進行重塑，按照財團法人的治理結構來重塑財團法人。在財團法人里，執行財團法人設立人意思的重要機構是理事會。學校法人雖然有其特殊性，不能完全照搬公司法人治理結構，但是可以借鑒公司法人治理結構成功的經驗，構建起一套符合我國國情的學校法人治理結構，并根據學校類型的不同、具體情況的不同采取各有側重、創出特色的策略。如，我國學校法人的理事會可以考慮由地方政府代表(主要出資者)、地方知名人士、教育專家、學校教職工代表構成。監督機構可以考慮由改造后的教職工代表大會擔當。

三、程序正義的實現問題分析

程序正義是對依法治校的制度層面的理解，它要求我們必須制定完善的規章制度并付諸實施。與實體正義相比，程序正義視為“看得見的正義”，它源于一句人所共知的法律格言：“正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式加以實現”。程序正義是實體正義的保障。在程序正義方面，章程、規章制度的制定程序、是否公開具有非常重要的意義。依法治校在程序正義方面存在的問題主要表現為學校章程存在缺陷、規毒制度的制定與實現不符合法治理念。

1 章程在學校管理中的作用沒有充分發揮

制定學校章程是《教育法》的規定，是依法治校的必然要求，是學校依法規范管理和改革發展的基本保證。它是學校規范管理和發展的需要，是依法治校的需要，是規范主管部門監督檢查的需要，是維護學校及學校中各法律主體合法權益的需要，是保障學校管理民主化的需要。

章程是法律規定的學校法人成立的必要條件。我國《教育法》第二十六條規定，設立學校及其他教育機構，必須具備下列基本條件：有組織機構和章程；有合格的教師；有符合規定標準的教學場所及設施、設備等；有必備的辦學資金和穩定的經費來源。《高等教育法》第二十七條、《民辦教育促進法》第十四條對學校法人的章程都有明確規定。但是在實踐中，章程問題一直沒有引起人們的重視。

由調查情況可知，作為法人制度構建非常重要一環的學校章程，作為學校“憲法”的章程還很不完備，發揮的作用也極其有限，在很多學校形同虛設，僅僅是為了應付檢查。

2 規章制度不符合法治理念

程序正義要求我們在依法治校時首先必須按照法定的程序制定完善的規章制度，公之于眾，并嚴格按

對調查資料的分析，我們可以發現，我們目前的依法治校在追求程序正義方面，取得了一定的成績，但是就程序正義而言，距離依法治校的目標還有很大距離。就靜態的規章制度而言，仍然有9％的學校規章制度不完善，如果考慮受調查者的折衷思維(傾向于選擇基本完備)，規章制度不完善的比率可能會更高。就規章制度的制定而言，30％的學校是中層參與制定，10％的學校的規章制度是由領導制定的，不能完全真實地反映教職工、學生的合法權益。至于在內部行政處分時，給受管理者以救濟途徑就更不理想了。由此可見，要實現依法治校，我們還有很多工作要做。

四、實質正義的實現問題分析

程序正義是對實質正義的保障，但是實質正義的實現，最終要依靠制度的制定者和執行者的法律素養。特別是在我們的規章制度還不健全、領導的封建特權思想還比較嚴重、我國的人治文化還很濃厚的情況下，學校管理者的法律知識與法律意識對實質正義的實現具有非常重要的意義。

1 主體法律意識存在欠缺

“法治的本質是‘民治’而不是‘治民’”，法治就是要樹立法律的權威，“法律至上”的觀念。樹立正確的法治意識，要求學校上至領導下至每一位師生員工都樹立依法、依制度辦事，嚴格按程序辦事，任何人任何行為在制度約束之下的觀念。消滅“制度不管人”，“人不問制度”的法律虛無現象，摒棄“權大于法”的人治思想。管理者的法律意識對規章制度的制定、執行具有非常重要的意義，特別是在規章制度不完善或者規章制度存在缺陷時，管理者的法律意識對問題的正確處理具有更為重要的意義。但是在課題組進行的調查中，我們發現管理者的依法治校意識存在偏差。

首先，在依法治校的核心理念方面，依法治校的實質在于運用法律思維的理念來管理學校，在學校管理中真正直接用到法律的地方很有限，但是有36％的受調查者選擇“用法律來管理學校”。甚至還有5％的受調查者認為依法治校就是要用嚴格的規章制度來管理學校。

其次，在依法治校與學校管理的關系方面，依法治校只是學校管理的一個環節，選擇這一答案的只有31％，甚至還有3％的管理者認為依法治校與學校管理沒有關系。

第三，在法律知識和法律意識的培養方面，問卷調查結果顯示：在法律知識的學習方面，36％的受調查者“經常學習”，44％的受調查者“偶爾學習”，20％的受調查者“需要用時再去學習”。管理者在法律知識的學習和法律意識的培養方面不夠主動。在組織教師學習方面(多選)，經常組織的占33％，聘請專家講座的占41％，自學的占70％，聘請專家講座和自學是主要學習方式。但是聘請專家講座受到講座內容和次數的限制，采取自學的方式又容易放任自流，這也是我國普法教育效果不夠理想的重要原因之一。

2 普法教育重形式、輕實質

我們的教育普法已經進入到五五普法階段，但是相當一部分學校在依法治校方面表面文章做得多，宣傳多，真正落到實處的地方少，普法效果不夠理想。在調查者反饋的問卷中，有許多校長建議普及法律常識，這說明我們教育普法還有漫長的道路要走。

上述分析有可能是管中窺豹，不能全面反映依法治校的真實情況，但是調研中我們發現的問題對下一步的依法治校工作應當是有借鑒意義的。

參考文獻

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[3]王韌農，依法治校與以德治校的思考，金陵科技學院學報，2004(2)

(責任編輯 付一靜)