分權化住房保障治理模式的經濟分析

摘 要:住房保障的分權治理有利于更好地滿足本地中低收入群體的住房需求偏好，有利于建立有效的住房保障進入和退出甄別機制，有利于通過地方政府間競爭創新住房保障供給模式。但與此同時，住房保障分權治理模式與我國當前地方政府的土地出讓收入和房地產業稅費收入最大化動機相沖突，這使得地方政府提供偏低的住房保障。人口流動性的日益增強加劇了這種低效率，需通過完善地方稅制、加強中央協調和增加對人口凈流入地區的住房保障中央專項轉移支付來實現分權化住房保障資源的最優配置。

關鍵詞:住房保障;治理模式;經濟分析

中圖分類號:F293.35 文獻標識碼:A 文章編號:1000-176X(2009)09-0018-04

中國住房市場的發展已經經歷了一個起飛的階段，21世紀以來，全國大中城市，無論是商品房供給數量還是商品房價格都如脫韁的野馬飛速直上。近來，中國的房地產價格雖然也出現小幅調整，但居高不下的房價與相對較慢增長的居民收入之間的尖銳矛盾并未得到根本緩解。對于低收入群體或特殊人群而言，他們始終無法通過市場手段來解決自身的住房問題，因此住房保障制度是市場經濟的合理補充，是為所有人創造公平競爭機會的必要手段之一。

我國是一個經濟上高度分權的大國，住房保障制度建設(包括經濟適用房政策、廉租房政策、住房公積金政策)也是通過地方分散實施的方式推進的。那么，這種分權化的住房保障治理模式具有哪些優勢，又存在哪些問題，政策上如何應對，本文試圖從經濟學的角度給出一個分析框架。

一、住房保障分權治理的優勢

與集權化的住房保障供給相比，分權化治理具有諸多優勢。

1.住房保障的分權化治理能夠更好地滿足本地中低收入群體的住房需求

分權能提高公共物品的消費福利。因為地方政府比中央政府更清楚當地人們的偏好和需要，提出的住房保障政策和目標更容易得到當地人們的認可，所以與中央政府相比，地方政府在住房保障方面支出的同樣數量的貨幣，能產生更多的住房福利。另外，分權能提高公共物品的生產效率。地方政府能以更低的成本確定基礎設施建設的最佳地理位置，或是以在當地最為便宜的方式提供同樣的公共服務。與集權相比，這將節省政府體系內部大量的交易成本和管理成本，也有助于激勵地方政府在提供公共物品方面持續不斷地進行試驗和創新。

2.分權化治理有利于建立有效的住房保障進入和退出甄別機制。

住房保障制度針對的是無力在房地產市場購買商品房的中低收入困難家庭，而不是面向全體社會成員的普惠制度，因此，準確界定購買對象是實施住房保障制度得以成功的關鍵。但是，由于國家沒有建立完善統一的個人收入金融管理機制，個人收入的實際數額很難確定。而且，由于不同地區經濟發展水平的差異，個人收入高、中、低的標準也難以統一。這就直接導致了無論是經濟適用房制度還是廉租房制度，都無法由中央政府制定統一的準入標準。另外，各個地區中低收入家庭的戶數、居民擁有的房產、保障性住房建設用地面積、實際的需求與供給規模等信息是不同的，中央政府如要全面掌握就顯得勉為其難，更何況這些信息還處于不斷變動的狀態之中。而地方政府在這個方面有著中央政府無可比擬的優勢:無論是信息的收集、整理，還是對信息變化的追蹤和反應，地方政府都比中央政府更準確，更快捷。因此，住房保障的分權型體制能夠發揮地方政府對本地的信息優勢，從而減少中央政府的信息成本。

3.有利于地方政府之間的競爭，刺激創新，更好地滿足本地困難居民的住房需求

在分權體制下，地方政府有自己的獨立利益。為了促進地方經濟發展，地方政府之間在稅收、財政支出、投資環境等領域展開競爭，從而難以解決保障性住房的供給效率。政府競爭不僅發生在同一級政府之間，還發生在不同等級的政府之間。水平競爭和垂直競爭都可以改進公共產品的供給效率。橫向競爭提高公共服務供給效率比較容易理解，縱向競爭指的是不同層級政府之間的標尺競爭。地方政府經常被視作實驗室，因為不同的地方政府可以進行不同的政策試驗，不同的政策被分散實施本身就是一個信息揭示過程。兩個地方政府可以相互觀察對方的政策決策和政策收益來制定本地的政策。

自從中國實行財政分權以來，地方政府由于擁有了自己的經濟利益而成為獨立的利益主體。為了維護和擴大本地區的利益，地方政府必然在地方政府之間和地方政府與中央政府之間展開競爭。如果把保障性住房建設納入地方政府的政績評估機制，使滿足本地困難居民的住房需求與地方政府的利益直接掛鉤，就會激發地方政府在建造保障性住房方面的積極性。這種政績評估機制還會進一步在地方政府之間形成競爭機制和創新機制，使地方政府在相互競爭中創造和選擇更優的方式來達到提供住房保障的目的。

二、分權化住房保障治理存在的問題

分權化住房保障治理雖然具有很多效率優勢，但在中國特有的政治經濟體制下也存在某些突出的問題。

1.分權化住房保障建設與地方政府土地出讓收益之間的矛盾

分權型模式使地方政府擁有自己的經濟利益而成為獨立的利益主體，地方政府與中央政府就存在由于利益分割而造成利益沖突的可能性。在中國現階段，1994年的分稅制改革后，中央政府加大了財政收入向中央集中的程度。這雖然加強中央宏觀調控的能力，但卻減少了地方政府的財政收入，從而迫使地方政府尋找其他的財源。在這種情況下，土地資源就成了地方政府增加收入的一個重要途徑，某些地區土地出讓金收入甚至超過地方財政預算內收入。

中央政府為了調動房地產開發企業建設保障性住房的積極性，實施了讓渡部分利益的政策，減免土地出讓金，同時對保障性住房的價格也進行了限制。但土地在地方財政中的重要地位導致中央與地方在住房保障方面的矛盾。為獲取更多的土地出讓收入，地方政府沒有足夠的激勵將土地用于保障房建設，在進行住房建設用地的審批時必然更傾向于商品房建設。也就是說，地方政府通過擴大商品房的供給量來增加財政收入，必然會壓縮有相當福利性質的經濟適用房和廉租房的建造而增加商品房的供給量，從而造成保障性住房數量不足，無法滿足中低收入居民居住之需，不利于中低收入人群居住狀態的改善。表1反映了近年來政府出讓普通商品房建設用地和經濟適用房建設用地的單位面積凈收益對比情況。

2.分權化住房保障建設與地方政府房地產稅費收入之間的矛盾

房地產稅費也是當前地方政府的主要收入來源之一，并且其重要性正日益增加(如表2所示)。商品房價格與房地產稅費正相關，保障房建設規模與商品房價格負相關。因此，其他條件不變，保障房建設規模越大，政府的房地產稅費收入越少，地方政府沒有足夠的動力來推動住房保障建設。如此，地方政府將保障性住房建設與商品房建設對立起來，導致一方面商品房價格持續走高，形成房地產泡沫和住房投資與自住比例失衡，另一方面面向中低收入階層的保障性住房供給不足，整個住房供應體系資源配置低效率。

以上分析表明，住房福利補貼水平與遷徙彈性負相關，即遷徙彈性越大，均衡的住房福利水平越低，并且與不存在人口流動，或者中央集中分配住房福利補貼的情形相比，均衡的住房福利水平偏低。

三、政策建議

中國是一個經濟上分權、政治上集權的大國，這是中國住房保障政策實施的制度背景。本文考察了中央—地方財政分權框架下住房保障治理的利與弊，并以模型證明了人口流動條件下分權化住房保障治理可能存在的低效率。對此，本文提出如下政策建議:

第一，當前中國的分稅制下，土地出讓收入及其相關的房地產稅收收入是地方政府的主要收入來源，而且地方政府的收入與土地出讓價格和房地產價格正相關，這種激勵機制下地方政府大力推進保障性住房建設的積極性受到很大削弱，因此進一步改革和完善分稅制，調整中央—地方財力分配，健全地方稅體系，改變當前地方政府高度依賴“土地財政”的局面，才能從根本上理順住房保障的分權治理機制。

第二，人口的跨區域流動將使得地區間競相壓低中低收入家庭的住房福利標準，出現一種“競爭到底部”(race to the bottom)的趨勢。當前中國有管理的、漸進放開的戶籍管理制度有助于緩解這種趨勢，但無法根本消除這一趨勢產生的機制，故而一定程度上的區域協調和中央協調是必要的。在政策邏輯上，中央政府應針對性地補貼人口凈流入地區的住房保障建設，尤其是廉租房建設或補貼。此政策應與人口凈流入地戶籍制度的漸進放松相搭配，在避免住房保障福利因地區政府間分權競爭而陷入低水平均衡的同時，促進人口資源在區域間的優化配置。

第三，當流動的勞動力供給非常充裕的時候，如果某一地方的住房保障水平相對較高，便會誘使更多的潛在住房保障需求者移居此地，從而加劇本地財政支出壓力，因此地方政府提供的住房保障往往低于社會最優的水平。當勞動力供給相對短缺的時候，地方政府為爭奪稀缺的勞動力，就可能以住房保障水平的提高為“誘餌”從外地吸引勞動力流入本地。面對地方政府之間競爭導致的非最優住房保障水平，中央政府的協調作用、保障標準制定和監督作用便凸現出來。計劃生育等人口政策將影響人口年齡結構的長期變動，進而影響到有效勞動供給，繼而影響地區間競爭的策略和地方政府提供住房保障服務的激勵，并且最終決定了中央政府協調角色的長期變化。

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(責任編輯:劉 艷)