中國出口產品被追溯征收反傾銷稅的“緊急情況”研究

摘 要: WTO 1994年《反傾銷協議》和各國反傾銷法中對于追溯征收反傾銷稅的條件都有明確的規定。這就是“存在傾銷的歷史”、“進口商知道或應該知道”傾銷的存在、“短期內大量進口”的事實以及歐盟反傾銷法中對于出口商承擔反傾銷稅的情況。以上各項條件在1979年以來中國出口產品所遭遇的反傾銷案件中均有所體現。因此，研究這些案件中“緊急情況”的成因，或許會成為我國出口企業反傾銷應訴過程中的前車之鑒。

關鍵詞: 緊急情況;傾銷歷史;大量進口;反吸收

中圖分類號: F741.2 文獻標識碼: A

文章編號: 1000-176X(2009)09-0022-05

在反傾銷實踐中，對確定傾銷與損害存在，并證明二者之間存在因果關系的進口產品，反傾銷主管機關根據法律“不溯及既往”的原則，從肯定性終裁之日起開始征收反傾銷稅。WTO1994年《反傾銷協議》第10條第1款規定:“反傾銷稅和臨時措施只應當適用于那些分別根據第7條1款和第9條1款作出的決定生效之后進入消費領域的產品。”(Provisional measures and anti-dumping duties shall only be applied to products which enter for consumption after the time when the decision taken under paragraph 1 of Article 7 and pragraph 1 of article 9，respectively，enter into force.)也就是說，只有在已確定因傾銷造成損害或為了阻止在調查期間會繼續發生損害的情況下，對進入消費領域的產品才能追溯征收反傾銷稅，否則，就不能征收反傾銷稅。這也是對反傾銷稅一般不得追溯征收原則的確認。歐共體《反傾銷條例》第13條第4款第1項規定得也很明確:“反傾銷稅和反補貼稅既不能追溯征稅，也不能追溯增加征稅。”(Antidumping and countervailing duties shall neither imposed nor increased with retroactive effect)這個規定以毫不客氣的措辭確認了反傾銷稅一般不得追溯征收的原則。但在一些特殊情況下，這一原則也有例外的情形，這種例外情形最早見于美國1930年《關稅法》中所規定的“緊急情況”。

一、各國反傾銷法中對于“緊急情況”的規定

所謂“緊急情況”(critical circumstance)是指最早出現于美國反傾銷法中可以追溯征收反傾銷稅的特殊情形。按美國1930年《關稅法》第1673節B第5條1款規定，“緊急情況”的成立必須符合以下條件，即“被調查產品在美國或其他國家有傾銷的歷史，或進口商或委托他人進口的人知道或應該知道出口商正在以低于正常價值的價格出售其被調查產品”，且“被調查產品在相對短的時間內存在大量的進口”。無論是WTO《反傾銷協議》，還是各國反傾銷法，對于這一問題的規定表述不盡相同，內容也有所差異，但均表達了符合上述追溯征收反傾銷稅的三個基本條件。WTO 1994年《反傾銷協議》第10.6條規定:“如主管機關對所涉傾銷產品作出如下規定，則最終反傾銷稅可對在實施臨時措施之日前90天內進口供消費的產品征收:(i)存在造成損害傾銷的歷史記錄，或進口商已經知道或應該知道出口商實行傾銷，且此類傾銷會造成損害;(ii)損害是由在相對較短時期內傾銷產品的大量進口造成的，根據傾銷產品的時間和數量及其他情況(例如進口產品的庫存快速增加)，該傾銷產品可能會嚴重破壞即將實施的最終反傾銷稅的補救效果，只要已經給予有關進口商發表意見的機會。”

WTO《反傾銷協議》第10.7條還規定:“主管機關在發起調查后，一旦掌握充分證據表明第6款所列條件已得到滿足，即可采取該款規定的追溯征收反傾銷稅所必要的預扣估算或課征反傾銷稅的措施。”

歐盟反傾銷法中對這一問題的規定與美國反傾銷法和WTO《反傾銷協議》中的規定基本一致，只是除了上述的三個條件之外，還增加了一項“發現出口商直接或間接地承擔了全部或部分反傾銷稅”的情況。簡言之，在現今的世界反傾銷實踐中，可以追溯征收反傾銷稅的條件只有四項，即傾銷歷史的存在、進口商知道或應該知道傾銷的存在、短期內大量進口事實的存在以及出口商替進口商承擔反傾銷稅的情況。前兩個條件是選擇性條件，只要具備其中的一項，加上“短期內大量進口”的條件，進口國有關反傾銷當局就可以追溯征收反傾銷稅。而歐盟反傾銷法中的第四個條件是獨立成立的條件，即只要發現出口商直接或間接地替進口商承擔了反傾銷稅，即可追溯征稅。

二、關于是否存在“傾銷歷史”

關于這一條件，美國反傾銷法、歐盟反傾銷法與WTO《反傾銷協議》的規定基本一致，至于是否存在“傾銷歷史”也比較容易澄清，所以一般難以引起爭議。例如，在1980年美國對中國發起的第一起反傾銷案中，就涉及到是否存在“緊急情況”的問題，首先涉及到的是對“傾銷歷史”的認定。該案的美國申請人，新澤西州的Haarmann與Reimer公司要求商務部認定中國的薄荷醇進口產品存在“緊急情況”，并要求對其追溯征收反傾銷稅。但美國商務部否認了申請人的“緊急情況”申請。首先，美國商務部認定中國沒有傾銷薄荷醇的歷史;其次，商務部認為沒有證據證明美國的進口商“知道或應該知道”中國出口商正在傾銷薄荷醇。因此，美國商務部認為申請人的要求不符合美國1930年《關稅法》的規定并最終確定不存在“緊急情況”，也就不存在對自中國進口的薄荷醇的追溯征收反傾銷稅的問題。

而在1985年的漆刷反傾銷案中，關于有無“傾銷歷史”的問題就變得復雜起來。美國漆刷生產商向美國商務部申請對來自中國的漆刷進行反傾銷調查，并認為存在“緊急情況”。雖然調查發現中國出口的漆刷在美國沒有“傾銷歷史”，但1984年在加拿大的一起反傾銷案中曾被認定存在傾銷，再加上“短期內存在大量進口”的條件，于是，申請人要求美國商務部在調查中認定進口漆刷存在“緊急情況”，美國商務部經調查認定申請人所述的兩個條件都存在，因此判定“緊急情況”存在。最終對中國進口產品采取了追溯征稅的措施。

這一案件涉及到怎樣理解“傾銷歷史”的問題。這種“傾銷歷史”究竟是僅指對美國產業的傾銷還是對包括其他國家產業的損害傾銷。按美國反傾銷法的解釋，造成損害的傾銷歷史除了是對美國國內產業之外，還應包括對其他國家的國內產業所造成損害的“傾銷歷史”，歐盟反傾銷法和WTO《反傾銷協議》的相關規定也表達了同樣的意思，即傾銷的歷史應該是涉案產品在所有國家的“傾銷歷史”，美國商務部對漆刷的判例也證明了這一點。

與這一規定不同，我國的《反傾銷條例》第44條對此問題的規定是:把“造成損害的傾銷歷史”解釋為“傾銷產品有對‘國內產業’造成損害的傾銷歷史。”如果按我國反傾銷法中的規定理解，似乎“傾銷歷史”記錄僅限于中華人民共和國的國內產業。而對國外某一國家的產業造成損害的“傾銷歷史”似乎不在考慮之內，這等于是提高了我國追溯征收反傾銷稅的標準和要求，對將來某一天，中國的反傾銷申請人對國外產品的傾銷主張追溯征收反傾銷稅時增加了申請人的砝碼，也降低了與國外對手進行競爭的對等法律平臺。

三、關于進口商“知道或應該知道”傾銷的事實

進口商“知道或應該知道”傾銷的事實與被調查產品存在“傾銷歷史”是一個選擇性的條件，只要二者中有一種情形存在，再加上“相對短期內大量進口”的條件，就符合追溯征收反傾銷稅的“緊急情況”的條件。實踐中，如果傾銷幅度在54%以上，美國主管當局就可以認為進口商“理應知道”傾銷的存在。1982年10月，美國四“H”公司向美國商務部和國際貿易委員會申請對中國進口的蘑菇罐頭進行反傾銷調查，1983年5月，美國商務部初裁傾銷幅度為7.38%。在初裁階段，美國申請人提出，來自中國的蘑菇罐頭進口中存在“緊急情況”。雖然申請人沒有提出中國的蘑菇罐頭有“傾銷歷史”，但認為美國的“進口商知道或應該知道”來自中國的蘑菇罐頭以低于正常價值的價格在美國市場銷售，因為他們應當知道美國商務部會使用中國臺灣或韓國的替代國價格確定正常價值。經調查，實際情況是申請人和進口商都不知道商務部最后選擇了印度尼西亞作為替代國，據此，商務部認為申請人關于存在“緊急情況”的申訴依據不足，在初裁中判定不存在“緊急情況”。

對于非市場經濟國家的進口，美國商務部往往采用替代國價格的方法確定正常價值，這對進口商來說似乎很難了解到傾銷到底存在還是不存在，但也不能基于這一點就認為非市場經濟國家的進口都不存在“進口商知道或應該知道”的條件。美國商務部在之后的高錳酸鉀反傾銷案中，就做出了相反的裁決。美國商務部認為，不能從蘑菇罐頭一案中得出只要是非市場經濟國家的被調查產品就不存在“傾銷歷史”的結論。在對非市場經濟國家的調查中，美國商務部對進口商是否“知道或應該知道”傾銷存在經常做出較窄的解釋，判斷進口商是否為明知時，并不依賴于進口商知道或應當知道商務部會選擇哪一個國家作為替代國，美國商務部的做法是依據個案的所有信息作出判斷。

以下案例正說明這一問題:1983年2月，美國Carus化工公司指控中國的高錳酸鉀在美國市場傾銷。同年8月9日美國商務部裁定中國出口產品的傾銷幅度為42.54%，并裁定存在“緊急情況”。進口商認為，根據商務部以往對非市場經濟國家反傾銷案，如對蘑菇罐頭一案的裁定，商務部曾指出當被調查產品來自非市場經濟國家時，由于進口商無法預計商務部如何計算其正常價值，因此，不能認為“進口商知道或應該知道”外國出口商在低于正常價值銷售。因此，本案中不應認定存在“緊急情況”。而美國商務部認為，美國的高錳酸鉀行業是一個聯系十分緊密的行業，除了西班牙的Asturquinica公司和幾家中國公司之外，沒有其他國家的生產商向美國出口高錳酸鉀，由于進口渠道有限，高錳酸鉀的進口商對各個來源的價格十分清楚。進口商明知中國高錳酸鉀在歐洲和在美國市場的價格，也知道美國市場其他兩個來源的高錳酸鉀價格，因此，進口商知道市場中價格的變動幅度;另外，由于西班牙是市場經濟國家，“進口商知道或應該知道”中國高錳酸鉀可能的最低正常價值，1983年3月至7月，中國高錳酸鉀的價格比西班牙的價格低22%，而進口商應當知道美國商務部對西班牙進口產品進行反傾銷調查的事實;還有，根據特定較短時期的進口數據，1981年的進口量為281 000磅，1982年增加到588 000磅，美國商務部的調查結論是“相對短的時期內來自中國的高錳酸鉀進口是大量的”。由此，美國商務部在終裁中認定本案中存在“緊急情況”，并決定追溯征稅。

四、關于“相對短時間內大量進口”的事實

在決定涉案產品的進口是否為“大量”時，美國商務部通常考慮以下因素:(1)進口產品的數量和價值。(2)季節性變化。(3)進口產品占國內消費的比率。一般情況下，進口產品只有在“相對較短時期”內與前一最近可比時期的進口商品增長了15%以上，商務部才可以認為進口是“大量”的。根據美國商務部的判例，“短期內大量進口”是確定“緊急情況”的重要因素。1991年4月，美國商務部在對來自中國的閃光類煙花做終裁時，申訴人曾主張存在“緊急情況”，但美國商務部裁決道:“為確定在一個相對短的時間內進口一直是大量的，我們基于抗辯方提供的出運數據對本申訴提出之后至目前為止的相同期間進行了分析。基于這一分析，我們發現在收到申訴之后的期間內來自中華人民共和國的有關商品的進口，同最近時期進口水平相比不存在一直大量的進口”的問題，“鑒于我們未發現大量進口，我們就無需考慮是否存在傾銷的歷史，或者考慮有理由相信或者懷疑該產品的進口商知道或理應知道產品是以低于公平價值銷售的。”

在前述的漆刷反傾銷案中，在認定中國企業存在“傾銷歷史”后，申請人試圖進一步證明中國漆刷存在“相對短期內大量進口”的事實。而中國企業主張不存在“緊急情況”，其理由是漆刷的出口銷售具有季節性，而且在美國申請人提出申請之后的漆刷進口中，有相當一部分是在申請提出之前得到的訂單。因此，不能據此認為中國漆刷在短期內大量對美出口。但美國商務部并沒有接受中國企業的意見，商務部認為漆刷的出口銷售實際上并不存在季節性因素，而且，盡管有一部分出口訂單可以被看作是中國企業在申請提出之前得到的，但是，有三個數量相當可觀的漆刷訂單是在申請提出之后進入美國的，這些已經足夠認定為“大量”進口。因此，此案中美國商務部確定中國的進口漆刷存在“緊急情況”。

而在1988年美國對中國縫制布帽產品的反傾銷案中，申請人主張，商務部在初裁時確定三家中國企業存在“緊急情況”，美國商務部應該對申請提出前3個月的進口進行調查。中國企業主張，由于中國企業對美國的出口在短期內并沒有達到“大量”的標準，因此，這些企業不存在“緊急情況”。商務部的看法是，本來商務部應該對申請提出前3個月的進口情況作出調查，但終裁時商務部卻對申請前5個月的情況做出了調查，理由是，在這段時間是中國企業可以利用來擴大對美出口但又不用承擔反傾銷稅的時間。但調查的進口數據顯示，在此期間，中國被調查產品的進口增長還不到1%，遠遠達不到“大量”的標準。據此，商務部終裁裁決:中國企業不存在“緊急情況”。

在確定是否存在“大量進口”時，如果被調查產品的銷售具有季節性，則此期間就應考慮季節性的特點。例如，2003年10月，美國申請人向美國商務部發起申訴，認為中國進口彩電不僅存在傾銷，而且存在“緊急情況”，要求美國商務部對“緊急情況”進行調查后實施追溯征稅措施。美國商務部收集到了長虹、康佳、夏新和TCL4家強制調查企業2001年1月至2003年10月的月度出口數量和金額。初裁中，美國商務部認為，每一個應訴企業的出口量很大，而且彩電行業無法完全用季節性的原因解釋相關期間內發生的出口增長。為此，美國商務部初步認定中國所有出口商都存在“緊急情況”。而中國應訴企業不同意美國商務部的裁決。初裁后，4家被強制調查的企業和飛利浦公司都報告了2001年1月至2003年9月的出口數據，包括進口商在內的其他一些相關利害關系方也發表了評論意見，最后美國商務部注意到，盡管歐盟對中國出口彩電實施了反傾銷稅，但是他不需要考慮傾銷的歷史問題，因為美國商務部認為中國彩電進口量并不巨大。美國商務部選取原告起訴前6個月的進口作為基期，并將起訴后6個月的進口數量與之進行比較。根據中國應訴企業提供的數據，美國商務部認為2003年5月至10月彩電進口量超過15%。但是，為了確定是否存在季節性原因，美國商務部同時審查了起訴前過去3年海關進口統計數據，以便確定中國彩電產業是否存在季節性趨勢。根據對相關數據的分析，美國商務部認為中國進口的彩電明顯存在季節性因素，而且季節性因素可以解釋進口增長。據此，美國商務部最終裁定四家強制調查企業產品進口量并非巨大，因而不存在“緊急情況”，不得追溯征收反傾銷稅，已經追溯征收的反傾銷稅應予退還。本案中，我國彩電企業最終以“季節性因素”為由擺脫了“緊急情況”的指控，可以說是一種正確而有效的應訴策略。

五、出口商直接或間接地承擔反傾銷稅

歐盟《反傾銷條例》、美國《關稅法》和WTO《反傾銷協議》規定“緊急情況”的條件基本相同，只是歐盟多了一種情況，即出口商代替進口商承擔反傾銷稅的情況。為了補償由出口商直接或間接地替進口商承擔的稅額，要對進口產品追溯征稅。征稅時間從出口商承擔反傾銷稅時開始計算。歐盟反傾銷法中的反吸收調查可以說是一項富有特色的制度設計，1988年7月11日，歐共體通過了第2423/88號法令，新增加了反吸收條款(anti-absorption)，即如反傾銷稅本來是由進口商承擔轉而由出口商承擔，則可能導致原反傾銷稅的提高。歐盟在1988年的反傾銷條例的第13條11款規定“出口商承擔了反傾銷稅”是確定“吸收”存在的關鍵。現行的歐盟《反傾銷條例》第12條又將其定義為:“反傾銷措施沒有導致向共同體的轉售價格或者后來在共同體內的銷售價格發生變化或者沒有發生充分變化”。盡管歐盟新反傾銷法中沒有出現“吸收”的字樣，但這一提法卻得到了歐盟反傾銷當局和學者們的廣泛認同和應用，對于吸收所作的調查被稱為“反吸收調查”。由于這種調查相當于一次復審，又稱“反吸收復審”。至于為什么要追溯征稅?這是因為出口商不是納稅義務人，進口商才是納稅義務人，有納稅義務的進口商不繳稅或少繳稅，而沒有納稅義務的出口商代替繳納部分或全部反傾銷稅，這是一種作弊行為，應當向進口商追溯征收反傾銷稅。

與反傾銷期中復審相比，反吸收程序存在以下不同之處:(1)提出反吸收申請沒有必須經過一年的最終反傾銷措施實施期的限制，而期中復審申請的提出必須在最終反傾銷措施實施一年之后。(2)反吸收一般僅限于出口價格是否有足夠的變化，但期中復審可以涉及更廣的范圍。(3)反吸收程序調查的是涉案國所有出口商的出口，而期中復審如果是出口商申請的，只調查該出口商;如果是國內企業申請，也可只調查國內企業指定的出口商。

2005年4月27日，歐委會公告對中國出口至歐盟的甜蜜素發起反吸收調查，事件起因于2002年12月中國出口歐盟的甜蜜素被提起反傾銷調查，并于2004年3月被征收反傾銷稅，此后，由于該產品在歐盟市場上的價格不升反降，歐盟的生產商Poductos Aditivos S.A.公司在申請中指出，盡管原材料價格下降，而且歐盟對原產于中國的甜蜜素征收了反傾銷稅，但中國甜密素的出口價格以及轉售價格仍出現不升反降的事實，懷疑是中國出口商直接或間接地承擔了反傾銷稅。而歐委會在調查中發現，新調查期的出口價格比原審調查期的出口價格確實是下降了10%，但在此期間，美元對歐元的匯率貶值了35%，所以新調查期的出口價格實際上并沒有降低。至此，歐委會終止了對中國出口商的反吸收調查。

六、結 語

綜上所述，為避免“緊急情況”的發生或遭遇歐盟反規避法中的反吸收調查，首先，中國出口企業要正確認識與理解這些歷史經驗的來龍去脈，研究以美國為代表的各國反傾銷法中構成“緊急情況”的三個條件，規范出口戰略，有秩序地穩步發展出口產品，特別是不能在聽到反傾銷風聲之后爭搶簽約、出運，這樣往往會導致更為嚴重的后果。其次，中國出口企業一旦遭遇申訴人提起“緊急情況”或歐盟的“反吸收”起訴，首要的問題還是要積極應訴，積極配合調查，主動提出產品實際價值降低導致出口價格降低的有力證據，以出口單據、財務報告、審計報告等有力證據證明價格下跌并非出口商承擔反傾銷稅所致，如同上述的甜蜜素反吸收案一樣，找出導致價格下跌的真正原因。再次，對國外在短期內涌入中國的傾銷產品，必要時啟用我國反傾銷法中的第44條，對某些進口產品追溯征收反傾銷稅。這樣做一方面可以完善與豐富我國《反傾銷條例》的內容，另一方面也可以對經常對我出口產品追溯征稅的貿易伙伴形成對等威懾，做到“師夷長技以制夷”，充分利用國際貿易中的游戲規則，以達到趨利避害之目的。

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(責任編輯:孟 耀)