創新農村社會管理模式促進農村社會穩定

農村社會穩定是中國社會穩定的基礎。我國農村社會不穩定因素增多的原因是多方面的，但根本的原因還在于農村基層管理的不完善，所以創新農村基層管理模式，促進農村社會和諧穩定是擺在我們面前的一項艱巨任務。近年來，舟山市在漁農村基層管理模式上探索實行的“網格化管理、組團式服務”就是一個重大的創新。而其最大的成功經驗是寓管理于服務之中，做到服務全方位、信息全覆蓋，充分了解社情民意，及時化解鄉村矛盾，把不穩定因素消除在萌芽之中，從而促進漁農村社會的和諧穩定。這對于搞好我國農村基層社會管理工作具有一定的啟示意義。

一、創新農村社會管理模式、維護農村社會穩定的現實緊迫性

(一)社會穩定是社會發展的基本前提

“社會穩定是社會政治發展的有序狀態，是社會發展規律性、社會控制有效性和社會生活和諧性的有機統一。”實現社會穩定是關系著我國社會經濟順利發展的全局性戰略問題，也是具有中國特色的社會主義要著力研究的重大課題。

當前，我國正處于經濟轉軌社會轉型的特殊時期，新舊矛盾相互交織，社會沖突日趨激烈，社會不穩定因素急劇增多。綜觀人類社會發展史，傳統社會向現代社會轉型過渡是風險性最高和危險性最大的時期。美國政治學者亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中指出:“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”在現代化過程中的社會最容易發生動亂。許多發展中國家在向現代化邁進的過程中普遍發生了政治動蕩與社會不穩。

我國作為發展中國家，改革開放啟動了全面系統的現代化進程，由此使社會結構、利益關系、生活方式以及思想觀念等都發生了巨大的變化。隨著改革的深入，人們的權利意識不斷覺醒、社會的利益結構不斷分化、社會系統的異質性空前增加，這些都加劇了社會的不穩定性。正如鄧小平所指出的:“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉。”所以，社會穩定是社會發展的基本前提。

(二)農村社會穩定是中國社會穩定的基礎

我國由于人口、產業、發展階段等多種原因，保持農村穩定有著特殊而迫切的意義。小平同志曾指出:“中國有百分之八十的人口住在農村，中國穩定不穩定首先要看這百分之八十穩定不穩定。城市搞得再漂亮，沒有農村這一穩定的基礎是不行的?！薄稗r村不穩定，整個政治局勢就不穩定?！毙∑酵镜闹v話，精辟地闡明了農村穩定在整個社會穩定中的重要地位和作用。

亨廷頓在其研究中也得出過類似的結論。其在《變化社會中的政治秩序》一書中說:“農村的作用是個變數:它不是穩定的根源，就是革命的根源。對政治體制來說，城市內的反對派令人頭痛但不致命。農村的反抗派才是致命的。得農村者得天下。在傳統社會和現代化初期，穩定的基礎是在農村。”

當前，我國廣大農村形勢總體上是好的，局面是穩定的，農村經濟快速發展，農民收入不斷提高，農民思想觀念和精神面貌發生了積極的變化。但是，我們應當看到，由于農村長期積淀下來的一些問題還沒有來得及梳理和解決，農村不穩定不和諧因素仍然存在。主要表現在:干群矛盾比較突出，農村貧困狀態沒有真正改變，農村治理機制不夠完善，不少農村社會治安狀況沒有根本改觀。所以，當前農村的社會穩定仍面臨嚴峻的挑戰。維護農村社會穩定已成為各級政府必須重點研究和迫切解決的一個問題。

(三)農村社會穩定關鍵在于制度創新

目前我國農村社會中不穩定因素增多的原因是多方面的。其根本原因在于，農村社會管理服務不到位，社會管理制度不完善，新型的鄉村社會治理機制沒有形成。具體表現為:

第一，農村社會管理體制不健全。這是農村不穩定因素增多的深層次原因。改革開放以來，隨著農村經濟體制改革中家庭聯產承包責任制的推行，農村基層民主和村民自治代替了人民公社時期高度行政化的管理體制。然而，由于深層次的利益矛盾，村民自治還沒有完全到位，村支兩委關系和鄉村兩級關系尚不規范，導致在農村基層管理中，矛盾重重、沖突不斷。

第二，農村社會管理機制不完善。農村基層管理是一項復雜的系統工程，需要一個良性運轉的管理機制系統作保證。然而，目前我國農村基層管理中，管理機制還不完善，如缺乏鄉村社區發展和管理的參與機制、缺乏重大事項的民主決策機制、缺乏基層社會矛盾和沖突的預警機制與協調機制等，致使農村基層民主流于形式、干群關系緊張、群眾積怨過深、突發事件增多，影響了農村社會的穩定。

第三，農村社會管理理念存在缺陷。長期以來農村基層社會管理重管制、輕服務，服務理念缺乏是一種較為普遍的現象。由于深受城鄉二元社會結構的影響，政府要么簡單地對農村實行國家社會一體化的社會控制，要么從便于向農村汲取資源出發實行嚴格的社會管理，沒有為農民提供全面、公平和有效的社會管理和服務。政府和基層自治組織履行社會管理職能時，服務意識淡薄、管理方式單一、手段簡單粗暴。大多是強迫命令式的，基本以行政手段為主，不善于做耐心細致的思想工作。

由此可見，基于農村社會管理體制、管理機制和管理理念等方面的原因，農村社會管理與服務水平落后，基層社會生活缺乏有效的監督約束，基層社會矛盾得不到及時的疏導化解，這既影響了農村社會的穩定和正常秩序，也制約了農村政治、經濟、文化、社會的協調發展。因此建設社會主義新農村，構建農村和諧社會，必須創新農村社會管理服務模式，完善鄉村社會治理機制，以促進農村社會的和諧、穩定與發展。

二、舟山漁農村“網格化管理、組團式服務”的實踐模式及維穩成效

當前農村社會穩定出現的新情況、新問題要求我們必須適應農村的新變化，推動制度創新、尋求治本之策，以消除不安定因素。而舟山市在漁農村基層管理模式上探索實行的“網格化管理、組團式服務”就是一個重大的創新。所謂“網格化管理、組團式服務”就是按照“網格化定位、組團式聯系、多元化服務、信息化管理”的要求，依托信息網絡技術建成的一套比較精細、準確、規范的綜合管理服務系統，政府通過這一系統整合，為轄區內居民提供主動、高效、有針對性的服務，從而提高公共管理和綜合服務的效率。

(一)舟山漁農村“網格化管理、組團式服務”的實踐模式

從2007年下半年起，舟山市開始在漁農村逐步推行“網格化管理、組團式服務”。它融合了鄉里制、里甲制、保甲制等中國傳統社會管理模式和“民情日記”、民情懇談會、黨員聯系服務群眾等成功做法，并充分運用了“網格”和現代數字技術，是三者結合的產物。

(1)實行網格化定位，落實責任區域

根據社區所轄范圍、村域分布特點、人口數量、居住集散程度、群眾生產生活習慣等情況，結合各鄉鎮、街道、社區黨員干部和相關單位工作人員數量，合理設置網格。網格范圍不搞一刀切，漁農村一般以100～150戶為一網格。在實施過程中，每個網格都對應相對固定的聯系服務團隊，對網格內的居民做到“走村入戶全到位、聯系方式全公開、反映渠道全暢通、服務管理全覆蓋”。通過劃分網格、明確相應服務團隊，努力實現政府管理服務由以往的條條、單向，朝塊塊、點面結合轉變，真正做到橫向到邊、縱向到底，有效避免出現“真空”和“盲區”。

(2)實行組團式聯系，整合服務資源

注重各層面管理服務資源的集中整合，由鄉鎮(街道)黨政領導班子成員、機關工作人員、社區干部和轄區內行政事業單位工作人員組成管理服務團隊，并吸收漁農村老干部、優秀聯戶黨員、社區成員中的骨干力量加入，增強服務團隊的整體戰斗力。同時，注重團隊管理服務能力的集中整合，充分考慮團隊成員的崗位職責、專業特長、年齡結構、性格特點等因素，科學配置、優化組合。注重團隊成員各領域知識的集中培訓，加強團隊成員在法律法規、方針政策、市場經濟、先進適用技術等方面知識的經常性教育和培訓，提高團隊成員把握全局、服務群眾、處理基層復雜矛盾的能力。通過組建團隊，將鄉鎮(街道)轄區內各種管理服務資源進行優化配置、科學組合，最大限度地發揮了資源的集中優勢，提高了管理服務的整體水平。

(3)實行多元化服務，完善服務體制

建立積極主動的服務體制，將管理服務方式由被動變為主動。在管理服務過程中，各團隊牢牢把握服務群眾、改善民生、促進發展這一核心，把組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務群眾作為主要工作內容，通過上門走訪、電話聯系、蹲點住家、發放聯系卡等形式，通過多種群眾樂于接受的方法，積極主動、廣泛深入地聯系服務群眾。一方面，加強對群眾的法律法規、黨和政府方針政策的宣傳教育;另一方面，切實關注民生，重點圍繞如何幫助群眾增收致富、如何引導群眾創業創新、如何維護群眾合法權益、如何解決群眾就業、就醫、就學等實際問題，動腦筋、想辦法、謀對策，進一步掌握各項工作的主動權，贏得廣大人民群眾的理解和支持。

(4)實行信息化管理，共享數據平臺

運用先進的網格化技術和計算機網絡技術，建立了集服務對象正反兩方面信息于一體的信息化網絡管理服務平臺，將網格中所有居民的家庭狀況、住房、就業、計生、優撫救助、黨建群團等資料輸入信息系統，匯總整理后建立數據庫，并注重信息的日常收集積累和維護更新，使政府可以隨時了解群眾的實際情況，提高管理服務的精細化、動態化水平。還在數字平臺上開設服務團隊成員個人“民情博客”，記錄團隊成員聯系服務群眾的經驗做法、心得體會、難點疑點、意見建議等，促進信息互通、經驗共享、困難互幫，提高整體管理服務水平。

(二)“網格化管理、組團式服務”的維穩成效

1.提升了突發事件的應對能力

“網格化管理、組團式服務”通過經常性走訪聯系群眾和建立網格化信息管理數據庫，使政府對群眾信息的掌握更為全面詳細，查詢信息也更為快速便捷，提高了政府對突發事件的快速反應能力。如三鹿“問題奶粉”事件發生后，普陀區迅速啟動應急程序，充分發揮“網格化管理、組團式服務”的作用，以網格為單位，通過數據排查、上門走訪、電話聯系等方式，對區內網格系統數據庫中的7431名三周歲以下的嬰幼兒進行了上門走訪或電話咨詢，在第一時間內摸清了全區三周歲以下嬰幼兒食用問題奶粉的情況。通過全面有序地做好受“問題奶粉”影響小孩的排摸和治療等工作，有力地促進了社會和諧穩定。

2.減少了重大項目的推進阻力

隨著“網格化管理、組團式服務”工作的深入推進，黨委、政府與民眾有了更好的溝通渠道，增進了理解。群眾對政府出臺的相關政策、實施的建設項目也積極配合、全力支持。如桃花鎮金沙五星級溫泉酒店建設，因部分群眾不愿意拆遷而進度受阻。自“網格化管理、組團式服務”工作開展以來，干部深入了解群眾的思想動態，通過多種方法耐心細致地做好說服教育工作，并妥善地解決了涉及群眾切身利益的問題，終于用真情和行動感動了群眾，統一了群眾的思想認識，從而使拆遷工作順利進行。類似的例子還很多。

3.暢通了群眾利益的訴求渠道

網格服務組成員經常性深入走訪群眾，噓寒問暖，了解民情，改變了以往群眾有事找政府、圍著政府轉的狀況，進一步暢通了群眾反映利益訴求的渠道。如白沙鄉為更好地傾聽民意、視察民情、解決民難，在推進“網格化管理、組團式服務”工作中，著力實行解決問題、每月集中走訪、每月工作例會等三項制度;勾山街道開展“干部聽民聲、共說連心話”活動。通過這些途徑，不僅使群眾的利益訴求渠道更加暢通，也促進了社會穩定。

4.消弭了干部群眾的情感對立

通過團隊成員經常性入門串戶，與群眾面對面交流，實打實解決問題，逐步消除了群眾與基層干部之間的隔閡，增進了彼此感情，老百姓有什么問題、困難也愿意跟團隊成員反映。截至目前，普陀區各服務團隊通過下村走訪群眾，征集群眾反映的問題意見達1403條，已經解決1164條。通過一件件細微事情的解決，改變了群眾當初觀望、懷疑的態度，使這項工作得到了認可，干群關系得到很大改善。

三、舟山漁農村“網格化管理、組團式服務”的經驗與啟示

舟山漁農村探索實行的“網格化管理、組團式服務”實踐模式，在完善農村社會管理促進農村社會穩定上，給我們帶來了成功的經驗與有益的啟示。我們要搞好農村基層社會治理，應該在以下三方面下好功夫。

1.崇尚以民為本，強化服務行政

“網格化管理、組團式服務”的成功在于，它充分體現和貫徹了民本理念與服務理念。古人云:“民為邦本，本固邦寧。”以民為本也是我們黨一以貫之的執政理念。我們黨從“全心全意為人民服務”宗旨的確立，到“三個有利于”觀點的提出，再到“三個代表”重要思想的形成，以及以胡錦濤為總書記的黨中央在經濟領域提出的“以人為本，協調發展的科學發展觀”，在黨的建設上強調“執政為民，立黨為公”，提出“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”的權利觀與親民政策。這都體現了我們黨“以民為本”的執政理念。和諧社會，是以民為本的社會。關注民生，服務民眾，把心思用在為老百姓排除困難上，用在讓老百姓過好日子上，這是各級政府工作的重中之重?！熬W格化管理、組團式服務”正是通過解決一批民生問題，樹立了黨和政府全心全意為人民服務的形象。“網格化管理、組團式服務”最大的成功經驗就是寓管理于服務之中。網格化管理是基礎，組團式服務是關鍵，落腳點在于解決老百姓的實際困難和問題。這種人性化的服務與硬性管制相比更有利于實現農村社會的穩定。大量事例顯示，“網格化管理、組團式服務”正是通過細小而實在的服務工作來贏得民心，從而促進社會穩定。通過對群眾生產生活的關心，了解其不同的需求并提供有針對性的服務和幫助，使群眾把我們干部當作知心朋友，從而密切了黨群干群關系。而基層干部只有在內心深處真正確立了民本理念與服務理念才能做到這一點。

2.創新工作載體，及時化解矛盾

“網格化管理、組團式服務”開展以來，基層政府把黨員聯系群眾、農村老干部隊伍建設和農村黨員星級管理等一系列活動融入到“網格化管理、組團式服務”工作體系之中，充分利用和整合各個載體的資源優勢，力求做到為民服務更全面、惠民機制更長效。例如在構建網格體系時，由政治性強、素質較好的聯戶黨員來擔任小組長，同時，把各小組長開展走訪和聯系群眾工作的情況作為對聯戶黨員工作考核和實施黨員星級管理的評定標準。在“網格化管理、組團式服務”工作推進過程中，基層政府還積極創新服務手段，采用分層分類解決問題的工作機制，及時化解社會矛盾。如鄉鎮黨政主要領導定期舉辦“干部聽民聲、共說連心話”活動，以座談交流、雙向互動為主要形式，以民生問題為主要內容，有針對性地集中解決一些突出問題。對于平時一些簡單的問題，由網格服務組當場進行答復或解決，并做好政策宣傳工作;對于群眾提出的諸如建房、生育、就業等需要相關職能部門來解決的事項，由網格服務組長負責向社區(村)和鄉鎮有關職能部門聯系落實后進行答復;對于各職能部門無法協調解決的問題，由網格服務組長會同相關職能部門負責人向鄉鎮街道分管領導匯報后提出解決辦法，并及時回復;對分管領導不能解決的或帶有共性的問題，由網格服務組長會同分管領導向鄉鎮主要領導匯報，經鄉鎮班子會議研究后提出解決辦法?！熬W格化管理、組團式服務”通過創新工作載體和服務手段，建立與公眾溝通對話機制、社情民意反映機制及分層分類解決問題機制，把矛盾化解在萌芽狀態，避免了矛盾糾紛的積壓和激化，真正實現“察民情、解民憂、順民心、保民安”。

3.培育公民精神，追求共同治理

“網格化管理、組團式服務”的實踐過程，也是公民精神的培育與多元主體協同共治的過程。公民精神是公民對“公共”所持有的一種信念與承諾。公民精神“意味著公民對‘公共’的熱心、關愛與尊重，意味著公民對‘公共’的責任與義務，意味著公民崇高的公共品德與素養?！倍嘣黧w協同共治是公共治理理論所倡導的核心思想?，F代公共治理理論認為，在公共治理中政府并不是唯一的主體，政府、公民個人、非政府組織等都可以成為公共管理和服務的主體，它們在共同的目標下共享資源，相互作用，共同承擔公共事務治理的責任。這也意味著公民組織發展和公民積極參與社會公共事務管理，政府與公民之間建立相互信任、相互依賴與相互合作關系是公共治理得以運轉的社會與道德基礎。所以治理的成功實施需要有活躍的公民社會和公民精神。公民精神在推動和促進政府善治、民主行政、社會正義、公共責任和公共利益等方面有著極其重要的影響和作用。十七大報告提出“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發社會創造活力”，實際上也蘊涵著對共同治理與公民精神在社會管理中的積極意義的充分肯定。作為基層社會管理模式的一種探索形式，舟山市“網格化管理、組團式服務”在其實踐中，充分發揮鄉鎮干部、社區(村)干部、退休機關老干部、醫護人員、教師、民警與農村黨員等的作用，組成鄉村社區網格服務團隊。很多人一方面作為網格內的居民直接接受服務，另一方面又是組團服務的成員為公眾解決問題，這對于培育公民精神，培養公民的公共責任和公共意識，實現協同共治，起到巨大的促進作用，也為我們維護農村社會穩定、構建社會主義和諧社會提供了重要支撐。

(作者單位:中共浙江省舟山市委黨校)