善治與我國的鄉村治理

善治理論作為當前公共行政理論中一種新的、非常有影響的理論，被廣泛認同，它對國家治理和社會治理的各個領域和層面都產生了重要的影響。在新形勢下，把善治理論運用到我國鄉村治理的研究和實踐中，必將使二者碰撞出新的火花，將對我國建設服務型政府有重大的推動作用。

一、善治的思想內核

作為當今兩大公共管理理論之一，提善治就得從治理理論說起。治理的基本概念，是指政府、社會組織或個體在面對人民共同事務進行不同組合時，為了滿足自己的利益訴求，運用公共權威秩序，有序、協商、互動、不斷進行的過程。治理的目的是，當面對各種沖突或不同利益時，各種行為個體在權力的引導下，本著互惠互利、求同存異原則，以滿足自身的要求，同時實現社會公共利益最大化。善治是治理的最高目標，是實現公共利益最大化、社會持續不斷互動的管理過程，是政府與個體互動合作的一種新穎的管理關系，是兩者的最佳狀態。

善治的基本要素包括:合法性、法治、平等、透明性、責任性、回應、有效、穩定、廉潔、公正等元素。

以上論述中可以看出，善治涵蓋了民主、法治、參與、公正等價值性要素。而這些要素對完善鄉村治理有著極其重要的指導意義。

二、我國鄉村治理中存在的問題

在我國新農村建設過程中，政府對鄉村治理實施改革，雖然取得了一些成效，如調動了村民生產的積極性，村民的生活水平得到了普遍提高，極大地提高了村民參與政治的熱情，進一步增強了對黨的信賴和黨執政的合法性。但是，鄉村治理也面臨著巨大挑戰，在治理的過程中出現了一些問題，亟待解決。

(一)“鄉政村治”體制存在問題。地方政府在管理方式上存有兩大弊端。第一，領導方式。地方政府的權力與村莊自治權的來源不同、目標不同。根據《村委會組織法》，村委會與鄉鎮政府不再存在行政上的隸屬關系，而鄉鎮政府可以對村民委員會工作進行指導、支持和幫助，而不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。地方政府的權力來源上級政府，而基層干部在貫徹落實各種政策性任務時需要村干部的配合，因此，鄉鎮政府就可能利用擁有的政治、經濟以及社會方面的資源優勢，通過利益誘導和激勵，選出對其開展工作最“有利”的人選，達到村委會服從其“支配”的目的。第二，地方政府供給公共產品的能力欠缺。在農村現代化轉型的過程中，地方政府利用自己的權威向廣大農民提供公共服務和公共產品，以確保農村轉型能夠順利進行，這對農村改革具有重大意義，保證了轉型中社會穩定。但是，隨著農村改革深入，國家廢除了農業稅，使地方政府失去了財政來源。由于政府財源出現枯竭，造成了管理混亂、人浮于事，已無力滿足農民公共產品的有效供給，加之缺乏社會的應變能力，影響了社會穩定。

(二)缺乏有利民主政治環境。在鄉村現代化轉型過程中，政治民主化是其重要組成部分。在村民自治過程中，村民要想參與選舉并取得相應的利益卻面臨兩種困境。第一，由于選舉是一種集體行為，作為集體行動的協調者，這些團體的動員能力越強，參選率自然越高，獲勝幾率越高。我國村莊是“半熟人社會”，當村民缺乏相互了解和信任，無法達成共識、組成團隊時，現存的村民組織便成了唯一選擇。比如:以血緣關系和姓氏聯系起來的宗族、教會及宗教組織，以地緣劃分的自然村以及其他村民組織等;各種村民組織和利益團體通常會利用自己的影響力對選舉進行干預，但是并非所有組織都有強烈的動機參與選舉事件。宗族是村莊中最為重要的動員者之一，但是其具有封建勢力的狹隘性，不符合現代民主方向的要求，而教會、宗教組織的參與愿望則相對較弱。第二，鄉鎮政府利用相對于村莊所擁有的政治、經濟以及社會方面的資源優勢，積極干預村民選舉。

(三)村民參與政治困難重重。隨著經濟發展水平的提高和民主化進程的推進，公民的民主意識不斷增強，產生了參與政治的熱情。按照國家法律規定，村民會議和村民代表會議是村民直接參與本村重大事務、實現民主決策的主要途徑，但是在村務決策上，由于村委會和村民會議在事務劃分、權限劃分、決策程序等方面存在很大

的模糊性，使得村民質疑程序的公正、透明性，也對產生結果的可靠性產生懷疑，從而降低村民的參與熱情。

三、以善治為目標，完善鄉村治理

建立和完善我國鄉村治理，最終達到鄉村善治，既是政府的現實目標，又是最終目的。通過怎樣路徑才能達到目標?怎樣才能做到以善治為目標，完善鄉村治理呢?筆者認為，應做到以下幾點:

(一)改革政府組織，建立強而精的政府。政府應樹立建設有限政府、效率政府、責任政府的理念，認真遵守國家法律、法規，積極響應和落實國家的惠民政策，改革行政管理的流程和內部制度，使能適應社會化、人性化、高效化的體制;規范政府權力，改變全能政府的傳統形象，建立更加完善、運轉更加協調的體系，從而提高政府的管理效率，提高政府的公共產品和公共服務供給能力、績效等要求。而在地方政府方面，面對村民自治，地方政府應該充分利用擁有的政治、經濟及社會等方面的資源優勢，指導、支持和幫助村委會工作;本著中立的觀念對待村民選舉，讓村民感覺到地方政府是自己的知心人，依法監督村民自治能夠有序、有效、公平、公正地運行;改善地方政府財政狀況，豐富地方政府管理手段，從而提高公共產品和公共服務能力，豐富公共產品品種，增加地方政府對村民的回應能力，以滿足村民對公共產品和公共服務能力要求的不斷提高，取得村民的信任和認可。

(二)培育社會團體組織，建立地方政府與社會的合作。不僅要優化政府內部組成，以利于其功能發揮，還要特別注意政府與社會的相動聯系，建立市民社會。“小政府，大社會”的公共管理理論越來越受到認可和歡迎，我國的政府強勢、社會弱勢地位的理念過去一度占統治地位，現在雖然強勢政府比較盛行，但不是全能政府。要使我國全能政府狀態有所改善，就得加強社會團體組織的培養和發展，建立和健全市民組織關系，培養社會的自我管理和自我發展意識，建立政府與社會多角度、多層次的聯體互動關系。社會組織是人民為了保護自己的利益和權利不受損害而自愿結成的利益共同體。社會組織和政府是社會的有機構成。社會組織在政府的引導和培育下，不斷地健康成長、完善，成為社會發展的不可缺或的部分，社會組織監督和促使政府公平、公正、有效地提供公共產品和服務。培育鄉村治理力量:(1)要開拓政治參與渠道，調動村民參與政治的熱情，保證村民成為鄉村治理的主導力量，真正實現村民自我治理。(2)要培育和發展健康的社會村民組織。(3)要充分利用健康的民間資本力量，建設一個政治面貌向上的新農村。

作為公共產品的享有者，人民不僅具有擁有公共產品的權利，還要有監督政府發放公共產品的權利。人民最了解自己的需要，沒有人民參與的公共產品的供給，是有缺陷的供給。只有通過人民的信息反饋，建立公共產品供給模式，才更有利于提高政府公共產品供給能力。在鄉村治理方面，政府應樹立建設有限政府、效率政府、責任政府理念和建立相關制度，以保證村民自我管理能力的充分實現，從而調動村民的政治參與熱情。通過制定有利于民主化、契約化、合同化的民主程序，保證村民享有村民自治的權利，讓村民在政治參與中得到收益。在制度外力下，經過一段時期，經過村民參與政治培育、沉淀后，就能產生村民理性的自覺行為。上述措施的實施，將促使鄉村善治的早日實現。

(作者單位:鄭州大學公共管理學院)