自然人暫時流動與服務貿易自由化

摘 要：自然人暫時流動（TMNP，服務貿易提供模式4）的自由化可以帶來巨額收益，各國應把TMNP的承諾重點從高技術服務提供人員向低技術人員進行轉移，并且切斷與商業存在的聯系。TMNP的談判主要聚焦于三種流動類型，而其中發達國家的主要擔憂與進口勞動密集型商品所遇到的情況一致，這已證實可通過政策的作用得以克服。目前推進TMNP的自由化可以通過以下兩種途徑：一是降低TMNP的主要壁壘；二是要改善多邊談判的承諾機制，如“交叉互惠”承諾方法的采用。

關鍵詞：服務貿易自由化；自然人暫時流動（TMNP）；“交叉互惠”承諾方法

中圖分類號：F741．2文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2009）01-0017-05

目前，全球經濟中出現了一種扭曲，即商品、資本和服務的跨國界自由流動和勞動力跨國界流動的限制并存。因此，如果不能對跨國界勞動力流動壁壘進行大幅削減的話，那將會導致勞動力資源在全球范圍的無效利用。其實早在烏拉圭回合談判期間，一些利益集團已經開始游說本國和外國政府，以增加自然人暫時流動的自由化（TMNP，服務貿易提供模式4），其中又以印度、美國和歐盟國內的利益集團最為活躍。(注：最終促成了美國H1B簽證約束條款的產生（這些簽證適用于高技術外國勞工在美國公司的暫時性就業）和以印度代表提出的“GATS簽證”提案等成果）。

近年來，隨著人口老齡化、出生率的降低、經濟的富裕、城市生產率的提高、年青人教育投資的增大，這加劇了發達國家低技術勞動力供給的不足；而與發達國家相比，發展中國家有著豐富的勞動力資源，其中包括大量的半技術勞動力、非技術勞動力和一些技術性和專業性人才。因此，正是由于發達國家與發展中國家在勞動力需求和供給方面的不平衡，通過彼此之間的跨國界自然人暫時流動必然會滿足雙方的需求，并使雙方受益。目前在許多國家中，自然人暫時流動已經明顯成為服務貿易政策的一個戰略性組成部分，但由于談判各方對TMNP問題的過多憂慮，目前對于這一問題的多邊談判陷入了僵局。

一、TMNP的概念及統計問題

為了強調要素流動，發展中國家要求在GATS服務貿易提供模式中加入模式3（資本要素）與模式4（勞動力要素），即服務貿易不僅包括A國從國外進口服務（模式1）的傳統跨國境貿易概念，而且還延伸到A國消費者在國外市場消費服務（模式2），國外服務提供人員在A國建立一個商業存在（模式3），以及人們（法律上稱“自然人”）出于提供服務的目的而暫時性流動至A國（模式4），具體情況如圖1所示。

在GATS第1條第2（d）款中，對服務貿易模式4的定義為：某一成員方的服務提供人員，通過給在任何其他成員方境內的一成員方自然人的存在提供服務，其涵蓋的服務提供人員具體見圖2。事實上，上述TMNP的定義尚不夠明確，所包含的范圍也比較含糊，如TMNP是否包括非服務行業（制造業）的服務提供人員？“暫時性”的流動期限有多久？概觀GATS各成員方的承諾表，可以看出模式4下人員的最長居留期限根據流動的目的而有所不同。通常商務訪問人員的最長期限為90天，而對于公司內部調動人員，其居留最長期限往往卻是2-5年之間。關于這些內容都沒有進行明確。

從交易數額來看，目前模式4的交易總量占服務貿易總額的1%—2%左右（模式1占35%左右，模式2占10%—15%左右，模式3占50%左右）；而另一方面，從人口流動數據來看，2006年全球各種類型的人口跨國界移動達1．91億人，其中勞動力移動僅占0．86億人，模式4僅占其中非常小的一個部份。因此，從以上數字我們大致可以看出TMNP的自由化存在著非常大的潛在利益與發展潛力。

二、TMNP自由化收益估計與當前在GATS、RTAS（區域貿易協定）下的進展

1．TMNP自由化的收益估計

貨物或服務進行國際貿易的核心在于挖掘差異，差異越大，來自于貿易的潛在收益也就越大。回顧目前的相關經驗研究，普遍認為即使是相對較小的勞動力流動也能夠獲得巨大的收益。在早期的一篇文獻中，Hamilton和Whalley指出，如果勞動力能夠在各國充分流動，最終使全球達到一個均衡工資的話，那么全球的收入水平將能夠增加150%以上^[1]。Iregui指出，如果全球勞動力可以自由流動的話，那么可以獲得約占全球GDP15%—67%的收益，但是如果僅允許非技術性勞動力進行自由流動的話，那么相比之下所獲得的收益要小得多^[2]。Klein and Ventura^[3]發現，如果歐盟消除勞動力流動壁壘后，歐盟的長期產出將會增加8%。假如OECD和非OECD國家之間消除勞動力流動壁壘后，全球總產出（GWP）長期將會增加94%—172%。上述研究結果都表明當前勞動力在跨國流動上的壁壘是非常高的，這嚴重抑制了勞動力在全球范圍的優化配置，從而造成勞動力的無效利用。

Winters對TMNP自由化收益問題進行了更加深入的測算。經估算后，他認為TMNP的政策將會獲得每年約3 000億美元的總收益，這要比當前通過WTO實現全球商品與服務貿易自由化所獲得的總收益2 600億美元還要多^[4]。在其后的一篇文獻中，Walmsley和Winters指出，如果發達國家增加相當于其總勞動力數量3%的技術性和非技術性暫時性勞動力流動配額的話，那么每年將能夠為全球增加超過1 500億美元的福利。此外，他們還指出，從福利上來看，發達國家給予非技術性勞動力更多的配額要比給予技術性勞動力更有益處，因為非技術性勞動力供給的增加減少了這部分人的工資，并促進了多數部門（農業、制造業和一些服務部門）的發展，然而技術性勞動力供給增加所取得的收益卻僅僅集中于少數幾個服務部門。

2．GATS與RTAS下模式4的進展情況

（1）GATS下各成員方在模式4的承諾情況

目前，在不同的服務貿易提供模式下，GATS各成員方的承諾水平差別很大，大約有50%的成員方在模式2（境外消費）下采取了完全的承諾（full commitment），占30%的成員在模式1（跨境交付）下采取了完全的承諾，占20%的成員在模式3（商業存在）下采取了完全的承諾，而在模式4下幾乎沒有成員對部門的具體承諾有明確的時間表^[5]。

從表1我們可以看到，模式4的大部分承諾（占全部400個承諾中的277個）是關于主管人員、經理和專家，并沒有廣泛觸及到各類服務提供人員，因此發展中國家在這方面逐漸成為凈輸入方，因為這些國家的比較優勢是非技術性的勞動密集性服務部門；而且，其中有168個準入承諾是與公司內部調動者有明確關聯的，從而其經濟價值實質上是由服務貿易提供模式3所決定的，因此，現有模式4的承諾也只是在模式3承諾的基礎上進行擴展而已，非主要投資成員對這種承諾的興趣并不大。我們知道，發展中國家經濟發展水平有限，而且資本匱乏，所以它們并不具備在國外廣泛建立商業存在的能力，目前公司內部人員自由流動的承諾給發展中國家所帶來的好處是有限的，如果模式4下的承諾繼續與模式3緊密相關的話，那么這些承諾還會有什么價值呢？因此，當前模式4承諾的重點應該逐漸從那些高技術性服務提供人員向低技術人員轉移，而且應該切斷與商業存在的聯系。

（2）RTAS下模式4的進展情況

由于當前模式4在多邊服務貿易自由化的談判難度較大，前進步伐緩慢，因此，越來越多的WTO成員國開始嘗試通過區域貿易協定（RTAS）來實現模式4上的自由化。目前，按照模式4的自由化程度進行劃分，RTA可以分成以下幾種模式^[6]：①區域內勞動力流動的完全自由化，其中既包括永久性流動也包括暫時性流動，如：歐盟（EU）、歐洲經濟區協定（EEA）、歐洲自由貿易聯盟（EFTA）、東南非共同市場（COMESA）、澳大利亞—新西蘭密切經濟關系協定（ANZCERTA）。②為特定人群提供市場準入（Market Access）的協定，如：加勒比共同體（CARICOM）、北美自由貿易區協定（NAFTA）、加拿大—智利自由貿易協定（CCFTA）、歐洲協定、日本—新加坡自由貿易協定、三國集團。③不提供市場進入但簡化入境手續的協定，如：亞太經合組織論壇（APEC）、南亞區域合作聯盟（SAARC）。④利用GATS模式的協定，如：南方共同市場（MERCOSUR）。⑤利用GATS模式并帶有一些附加內容的協定，如：美國—約旦自由貿易協定、歐盟—墨西哥自由貿易協定、東盟自由貿易區（AFTA）、歐盟—地中海聯合協定、新西蘭—新加坡緊密經濟關系協議。⑥沒有關于勞動力流動或服務部門條款的協定，如：中歐自由貿易協定（CEFTA）。

盡管以上幾種關于TMNP的RTA模式不一樣，但這為以后GTAS在TMNP的多邊談判上提供了基本的思路與成功的經驗。

三、TMNP的分類及經濟效應分析

在TMNP的談判過程中，識別以下三種勞動力暫時流動的類型是很有必要的：技術性和專業性勞動力從發達國家到發展中國家的流動；技術性、專業性和商務人員從發展中國家到發達國家的流動；半技術、非技術性勞動力從發展中國家到發達國家的流動。當然，也存在著發達國家之間和發展中國家之間的勞動力流動，但是由于這兩類流動在勞動力的比較優勢上大致相同，和前述三種流動相比，這種流動不應成為目前談判的主要困難。

1．技術性和專業性勞動力從發達國家到發展中國家的流動

高技術人員（如管理、會計、設備維護等人員）向發展中國家的流動確實能夠在很大程度上促進科學技術向發展中國家的傳播，除此之外，Tang和Wood指出，這種流動能夠使作為東道國的發展中國家的技術差距變小和非技術工資增加。但我們應注意到，這種流動有可能產生以下負效應：跨國公司有可能減少在發展中國家當地的培訓，而且會減少發展中國家的技術工資，從而導致教育激勵的降低。

2．技術性、專業性和商務人員從發展中國家到發達國家的流動

發展中國家對這種流動的最大擔憂來自于這種流動會造成本國人才的流失，從而減少其總產出、課稅基礎和規模經濟，也降低了一個經濟體的創業精神和吸收新技術的能力。(注：如20世紀末—21世紀初大量的牙買加教師流入美國與英國，從而導致對牙買加基礎教育的破壞)。此外，技術性人員流出后，會造成本國專業人員工資上漲，國內專業人員與非技術性勞動力的工資差距加大，促使社會兩極分化。但同時，這種流動也會對發展中國家帶來以下利益：發展中國家的技術性勞動力在發達國家從事工作后很可能會具有更高的生產率和工資收入，他們帶回本國的收入彌補了因缺少他們的服務而給本國帶來的損失，并且去國外工作的勞動力也是一種思想、技術、市場或關系網的源泉，這會增加他們回國后的生產率和市場機會^[7]；人才的流出增加了教育回報的收益，這會使發展中國家技術性勞動力的供給超過TMNP實際流失的數量，從而縮小了因人才流出給發展中國家帶來的負效應。

3．半技術、非技術性勞動力從發展中國家到發達國家的流動

正如前面指出，貿易的收益來自于充分利用差異，因此這種流動應是TMNP的多種流動類型中存在最大潛在收益的，發展中國家不僅可以從中獲得大量的國外匯款，而且流出的勞動力在國外工作后會增加其技術水平，當他們回國后會對本國的生產率產生一種積極的外溢效應。但是，這種類型的流動也是目前最具爭議的，無論是發展中國家或是發達國家都對其帶來的各種負效應表示擔憂。例如，發達國家會擔心這種流入會犧牲本國非技術性勞動力的就業，同時造成文化的沖突和國內資金外流等問題；大量的非技術勞動力從發展中國家的流出也必然會導致發展中國家國內勞動供給量下降，實際工資上升^[8-10]。但其實上述情況與發達國家從發展中國家進口勞動密集型商品相類似，目前這已證實可通過實施相關的政策得以減弱或消除其負效應；此外，發達國家擔心勞動力的暫時性流入變為永久移民，但Mohamed Hedi BCHIR^[11]指出，在某些情況下模式4的自由化卻可以有效減少非法移民的數量，發達國家政府可通過降低暫時流入勞動力的工資以及發放較小（非零的）的移民配額等手段來實現此目的，因此，上述擔憂也不應成為發達國家長期抑制TMNP的借口。

四、推進TMNP自由化的方式一：降低TMNP的主要壁壘

ASEAN-ANU 移民研究小組（2005）的一份報告指出：ASEAN內部專家和技術人員跨國界暫時流動的主要障礙并不來自于在GATS中缺乏在模式4上的“水平承諾”，而是來自于政府的各種管制，如簽證的發放、語言測試、公民身份要求、經濟需求測試、勞動力市場測試等。同時，Eric Ng and John Whalley^[12]指出，當前各國簽證的發放與工作允許（Work Permit）系統嚴重抑制了勞動力的自由流動，根據他們的估計，全球每年處理簽證申請的成本約為880億美元，約占全球GDP的0．3%。

由于TMNP壁壘太高從而抑制了TMNP的自由化，因此我們有必要首先歸納出當前TMNP的主要壁壘，大致概括如下：經濟需求測試（ENTs）(注：在GATS的XVI條款里，經濟需求測試（ENTs）被認為是市場進入的壁壘之一。各個國家在GATS的承諾上涉及“經濟需求測試”的清單具體見：Trade and Development Board．List of Economic Needs Tests in the GATS Schedules of Specific Commitments．United Nations Conference on Trade and Development．1999．)，居住要求、房地產所有權等限制條件，培訓當地職員的要求，超關稅（如簽證成本、附加醫療保險成本和注冊資格成本），數量限制（配額），優先錄用本國雇員(注：一些WTO成員方的法律要求雇主在使用外國雇員或服務提供人員的服務前，必須要在國內進行充分的求職查尋。如果當地人員能夠滿足雇主的要求，那么就必須給予當地人優先錄用的權利，即使外國人擁有比當地無業人員更好的資格與工作經驗。)，外國服務提供人員的工資必須與國內服務提供人員工資均等（這項要求損害了發展中國家在勞動力成本上的優勢），簽證審批程序上的差異（許多國家審批高水平專業人員簽證的時間遠少于審批低水平專業人員簽證的時間），簽證審批程序的不透明，居住期限的限制，對靈活性的限制（如禁止簽證持有者變換工作或改變身份的限制），對資格、培訓和經驗的認證要求，對外國服務提供人員的差別待遇（如雙重征稅），與商業存在（提供模式3）有關的問題（如營業許可、投資許可證等），行政管理壁壘（在GATS承諾表中相關術語和定義的含糊為行政管理的隨意性留下了很大的空間），語言和文化的壁壘等。

在對上述TMNP的主要壁壘作出概括之后，筆者認為，為推進TMNP自由化，目前談判重點可針對以上述壁壘進行雙邊（多邊）的削減，具體措施如下：

（1）提高簽證審批程序的透明度和盡量簡化簽證申請的程序（如公開與簽證申請相關的信息和全部程序；確定申請完成的最終期限以及書面拒簽理由；對市場準入限制和其他程序限制的完整說明，例如工資平等要求、配額限制等；詳細公布經濟需求測試的標準）。

（2）對職業進行更深入的分類，以涵蓋更多種類的商務人員；進一步擴展“其他人員”與“專家”的種類，將中等水平的專業人員和低水平人員包括在內，以利于承諾的制訂。可以參考國際勞工組織的ISCO-88標準來進行具體分類。

（3）簽訂雙邊（多邊）社會保障支付協定，以免除發展中國家專業人員的社會保障繳費。

（4）簽訂整體化協議，以避免對服務提供人員的雙重征稅。

（5）建立專業人員教育資格的雙邊認證規范，目前，關于資格認證的建議已被一些區域性合作論壇所采納，諸如東南亞國家聯盟（ASEAN）和亞太經合組織（APEC）；或者把資格認證方法改為職業證明認證方法，因為后者可包括在非專業領域內對半技術性勞動力進行資格認證。

6．暫時性簽證必須與永久性簽證脫鉤，并且應當為暫時性簽證設立單獨標準，如“GATS簽證”：一旦簽證當局批準了有關企業雇員的入境簽證，那么此雇員在這個簽證的有效期內將有權隨時入境而不需要重新申請。這是印度向WTO所提交的一份報告，具體可參考Chanda，R．（1999），Movement of Natural Persons and Trade in Services：Liberalizing Temporary Movement of Labour Under the GATS，Indian Council for Research on International Economic Relations Working Paper，51．

7．采取適當措施防止剝削外國服務提供者。

8．給予服務提供人員入境與居住條件施以更寬松的標準。

9．發達國家與發展中國家應簽訂協議以保證服務提供人員在完成任務后回到本國，即實現勞動力暫時流動的保證。目前很多雙邊協議已在這方面取得了較大的成功，如西班牙與厄瓜多爾在2001年所簽訂的雙邊協議，加拿大為墨西哥等國的暫時勞動力流入而制訂的“加拿大季節性農業工人計劃”。 在這些協議里，雙邊政府例如都采取了以下政策：共同監控勞動力，若違反協議提前遣返；雇主和雇員罰款；限制勞動力在東道國的流動；保證匯款安全匯入母國（或強制性）；促進返國人員的投資與培訓；改善勞動力在母國和東道國的居住條件；促進雙邊社會網絡的形成等。

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五、推進模式4自由化的方式二：“交叉互惠”承諾機制的采用

長期以來，WTO框架下的談判基本上是以“互惠”原則為基礎的。“互惠”談判原則是指在自由化談判中一國通過對某種商品（或服務）降低某種程度的保護來換取貿易伙伴國降低同等程度的保護，它強調的是互相讓步程度的平衡（Balance of（liberalizing）concessions）。在商品貿易自由化過程中，通過“互惠”談判原則的廣泛使用，最終取得了全球范圍內商品貿易壁壘明顯降低的成績。但在服務貿易談判過程中，由于忽視了對“互惠”談判原則的使用，從而導致WTO在服務貿易自由化談判中進展不大。

為打破目前服務貿易自由化在多邊談判的僵局，成員方可采用一種把服務貿易不同提供方式相聯系起來的“交叉互惠”談判方法，尤其在關于自然人暫時流動（TMNP）的議題上。例如把跨境交付（模式1）與TMNP（模式4）相聯系起來的承諾機制。通過這種承諾機制，發達國家與發展中國家都可以更進一步地發揮它們的比較優勢，從而獲得更多的利益：發達國家在資本上有比較優勢，而發展中國家在勞動力上有比較優勢，因此發達中國家可以放寬對發達國家資本流入的限制（模式3）來換取發達國家減少從發展中國家自然人暫時流動的限制（模式4）。但是，這種“交叉互惠”的承諾機制在現實中是否是必要的和可操作的？

首先，由于商品貿易主要是通過跨境支付（模式1）的方法來進行交易的，因此，在商品貿易自由化的談判中，議題主要涉及商品在提供模式1下的各種壁壘，但對很多服務而言，跨境支付這種提供模式并不能實現貿易，許多服務需要把服務提供者與接受者相互靠近才可以使服務貿易成為可能，因此在服務貿易自由化的談判中，必須要把要素流動的議題涵蓋到談判的過程中。

其次，對WTO成員國而言，它們是否愿意接受這種“交叉互惠”的承諾方法，特別是在自然人暫時流動的承諾上給予讓步？第一，在貿易自由化的談判中發展中國家與發達國家之間的談判結果需要達到一個更加公平的觀點已經得到廣泛地認同，發展中國家需要在自由化過程中得到更多的利益，而這可以通過放寬TMNP的限制來得以實現。第二，對于勞動力流入的國家而言，外國勞動力的流入可以看作是提升了出口的機會在出口商口的生產中增加了高技術人才的生產要素，與此同時也降低了勞動力成本。，而且，由于利用這種機會從而提高了自身的競爭優勢，這會減少來自于國內的政治壓力。第三，通過澄清自然人暫時流動與永久性移民問題概念的差異可以克服一些因永久性移民問題而帶來恐慌的政治與社會問題。

但是，由于缺乏充分可靠的服務貿易統計數據，因此缺乏對這種“交叉互惠”承諾方法進行直接換算的依據。如果要把上述“交叉互惠”承諾方法付于實踐的話，我們需要另一種換算辦法。Mattoo和Olarreaga曾經提出一種把出口數量與外國勞動力要素含量（Foreign Labour Content Entitlements）進行換算的間接方法，通過對印度與美國的相關數據進行粗略計算之后，作者指出：如果印度從美國進口增加10個單位的汽車，那么美國就應該從印度增加進口0．5個單位的勞動力，通過這樣的承諾機制，雙方可以達到一種“互惠”的狀態。

應當指出的是，上述承諾方法可以更進一步進行擴展，例如把商品貿易與服務貿易各種提供模式相聯系起來的承諾機制，把生產商品的要素流動考慮到談判中，而不僅僅只局限于服務貿易提供模式之間的談判。但由于目前GATS在自然人流動的承諾上并沒有涉及生產商品的自然人流動問題，因此，這有待于WTO進一步對涉及商品貿易的要素流動規則方面進行補充。

六、結語

自然人暫時流動（TMNP）是GATS中服務貿易的第4種提供模式，眾多研究顯示，TMNP的自由化可以帶來巨大的收益，但由于談判各方的憂慮，目前對于這一問題的多邊談判陷入了僵局。從目前TMNP的談判結果與進展來看：TMNP的承諾類型應該把重點逐漸從那些高技術性服務提供人員向低技術人員轉移，而且應該切斷與商業存在的聯系；TMNP主要有三種類型在談判中是相對棘手的，而其中又以半技術、非技術性勞動力從發展中國家流動到發達國家的談判最為困難，但事實上，這與發達國家從發展中國家進口勞動密集型商品所遇到的問題是類似的，目前這已證實可通過貿易帶來的經濟收益和政策的作用得以克服；除了吸取雙邊談判的成功經驗以外，推進TMNP的自由化可通過以下兩種渠道：一是在談判中降低TMNP的主要壁壘；二是改善多邊談判的承諾機制，如“交叉互惠”承諾方法的采用。

但是，我們應意識到，一旦使用了一種自由化的途徑，市場條件將會決定人力資源的有效配置。為了保護容易受到傷害的發展中國家，在短期內還需要對稀缺專業人員的大規模流動進行控制。

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（責任編輯：孟 耀）