我國社會保障基金運營中的委托代理問題及其對策分析

摘要社會保障基金是國家社會保障制度的物質基礎，在保證社會公平、推動經濟發展等方面有著不可替代的作用。社會保障基金管理制度的改革是社會保障制度改革的重要組成部分。本文從信息經濟學中委托—代理理論出發，分析了社保基金管理運營中委托—代理關系的復雜性以及我國社保基金管理運營中存在的問題，并提出問題解決的對策建議。

關鍵詞社會保障制度 社保基金 委托—代理理論

中圖分類號:C913文獻標識碼:A

1 引言

基金一般是指由產品分配形成的、具有特定用途的資金。社會保障基金屬于廣義基金范疇的一種，是國家和社會從已有的社會財富中提存、積累并用以援助或補償社會保障對象的資金，是社會保障制度得以確立并能夠解決特定社會問題的物質基礎。隨著我國社會保障覆蓋面的不斷擴大，社保基金規模也日益龐大，根據《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，全國社會保障基金理事會負責管理全國社保基金，并負責制定全國社保基金的投資策略、選擇并委托基金投資管理人、托管人對基金資產進行投資運作和托管等職能。資產經營與資產保管相分離是基金管理的一大特點，在通常情況下社會保障基金的管理者不是資本金融市場上的投資理財專家，所以客觀上需要把社會保障基金委托一個專業的投資經理來進行有效的運營。這種資金所有權和經營權的分離，就決定了其中不可避免地會在基金委托人和基金托管人之間出現委托——代理問題，產生信息的不完全和信息的不對稱等委托——代理風險。如何才能使社會保障基金實現有效、有序的運營，如何最大可能地減少委托代理關系中的各種風險損失的發生，成了社會保障基金管理中的重要問題。

2 我國社會保障基金投資管理委托代理關系的形成

基金通常由投資者、管理人、托管人三者作為基金的當事人。投資者享有投資受益;基金管理人負責基金的管理操作;基金托管人作為基金資產的名義持有人，負責基金資產的保管和處置，對基金管理人的運作實行監督。在基金的投資、管理和運營中存在多重委托代理關系:投資者將資金交由管理人(基金公司)運營，管理人將基金交由托管人托管，基金公司聘請基金經理對基金進行具體運作。社會保障基金屬于廣義基金概念中一種，因此其管理模式也存在著多層委托代理關系，有著較長的委托代理鏈。

(1)一級委托代理關系。社會保障基金由政府、雇主和雇員三方為主分擔，用于保障受保障者基本生活需要，因此實際權屬主體為最終受益的被保障人;而社會保障基金在性質上屬于社會公共基金，所以名義權屬主體為國家。全國社會保障基金理事會從表面上來看管理的是一筆社會保障基金，但此基金真正的實際受益者則是廣大被保障者的長期穩定的社會保障權利。由此可以看出，繳納社會保障基金的被保障者與管理社保基金的全國社會保障基金理事會之間便形成了第一級的委托代理關系。

(2)二級委托代理關系。全國社會保障基金理事會由于不是專門的理財專家，所以不能直接對社保基金進行投資和營運，而是委托給一個基金管理公司來具體進行基金的管理和運作。值得注意的是，辦法中原則規定了全國社保基金的投資比例，銀行存款和國債投資的比例不得低于50%，其中銀行存款的比例不得低于10%;企業債、金融債投資的比例不得高于10%;證券投資基金、股票投資的比例不得高于10%。由此可以看出，全國社會保障基金理事會不會將全部基金委托給經理人，全國社會保障基金理事會保留了對基金管理的部分管理權和監督權。全國社會保障基金理事會把基金的部分經營權委托給具有社會保障基金投資管理資格的基金公司，從而形成了全國社會保障基金的二級委托代理關系，這也是本文探討的重點。

(3)三級委托代理關系。基金公司的經理人即社會保障基金投資管理人運用基金的現金資產選擇投資工具——金融投資和實業投資，金融投資工具包括股票、債券、以資產為基礎的證券、衍生證券等;實業投資包括房地產、基礎設施等不動產。但是社會保障基金投資管理人不能直接投資創辦實業公司。在這里，基金經理人投資的社會保障基金參與實業公司在資本市場上的融資等金融活動，與實業公司形成了第三級委托代理關系。

3 我國社會保障基金投資管理中委托代理問題的產生

從社會保障資金的所有權到經營權過程中出現了冗長的代理鏈，就決定了其中不可避免地會在基金委托人和基金托管人之間出現委托——代理問題(特別是上文提到的第二個委托關系中)，從而產生信息的不完全和信息的不對稱等委托——代理風險，同時代理人道德風險的發生也不可避免。

(1)由于信息不對稱導致的代理風險。委托代理中的任何一方擁有的信息資源越是豐富，在這種委托代理契約簽訂和執行過程中擁有的潛在的信息優勢就越是明顯，所以信息的劣勢方就會失去部分的即得利益。我國的社會保障基金由于存在著不同的契約安排，在其管理過程中產生了三個層次上的委托—代理關系:社會保障基金投資人(被保障人)委托全國社會保障基金理事會作為基金發起人(委托人)，委托人將基金資產交由基金管理人(基金公司)、基金托管人(銀行)進行資產管理，具體由基金管理人(基金公司) 經理人員進行經營。在社會保障基金冗長的委托代理鏈里，作為社會保障的投資人處于最初始的代理鏈中，由于缺乏信息的反饋，處于信息劣勢;而作為社會保障基金管理者的基金公司和基金經理卻是資本金融市場上的理財專家，無論是對復雜的金融市場的運營狀況和對金融市場中各種金融工具的情況等信息都遠遠勝過一般的投資者。在這種情況下，基金經理可能把社保基金投資于規定的投資種類和范圍之外，從而對基金的安全形成巨大的威脅。所以在這種信息極不對稱的情況下，潛在的委托代理風險是不可避免。

(2)由于利益沖突導致的道德風險。道德風險指代理人可能故意采取有利于自己而損害委托人利益的行為。道德風險存在的內因是委托人與代理人利益主體的不一致，委托人的目標是利潤最大化和資本增值，而代理人追求的目標往往是企業家效用的最大化，這兩個目標函數通常并不相同， 因而存在著利益上的沖突。作為社會保障基金代理鏈中的社會保障管理機構(全國社會保障基金理事會下設各地機構)和具有社保基金管理資格的基金公司和基金經理都有追求自身利益最大化的動機，所以代理人便可能利用委托人委托的資源決策權謀取自己的利益。比如，基金管理人可能會根據自己的利益直接貪污基金資產或將資產挪做他用(2006年，云南省紅河州原民政局局長羅理誠因涉嫌挪用6000余萬元農村養老保險基金和受賄罪被判處了無期徒刑);或者基金經理為了追求高風險高收益的投資工具(如期貨期權市場)而盲目冒險投機經營等，這樣的投資活動有悖于社會保障基金保值增值的投資原則。

(3)基金投保人、委托人對基金代理人的監管缺位。社會保障基金數量巨大，在操作過程中潛伏著巨大的風險，如不能及時發現問題，可能造成巨大的損失，影響社會穩定和經濟發展，產生政治風險，因此對基金必須進行嚴格的監督管理。首先，作為持有社保基金的投保人受益人是廣大沒有相關專業知識或相關專業知識相對欠缺的社會民眾，再加上我國沒有完善的信息披露機制對基金運行情況進行及時的公布，所以投保者對基金管理和運作缺乏了解，就造成了社會保障基金社會監督的缺失。而新加坡的中央公積金計劃的成功運營與嚴格的社會監督是分不開的;其次，在社會保障基金籌集之后，各級社會保險管理委員會應對其運營進行跟蹤監督，對其運營的業績和收益及時進行掌握，但是由于管理委員會對社保基金投資運作缺乏專業的機構和人員，所以很難適應基金的監督管理工作。而新加坡中央公積金局聘請5位投資專家負責投資監督這方面的工作，每月向公積金局遞交投資報告，每3個月召開一次投資會議，報告本季度工作實績，這也為我國的監督工作提供了借鑒。

(4)社會保障基金市場的不完全競爭導致的效率損失。經濟效率的高低取決于交易中的競爭水平，越是接近充分競爭的交易市場，經濟效率越高。智利養老基金由20多家退休基金管理公司管理，由于存在激烈的市場競爭，2000年投資的平均收益率達14.4%。假定交易市場是完全競爭的市場，具有足夠數量的擁有一定資產規模和運營能力的基金投資公司，基金理事會可以在各個基金投資公司之間自由選擇，則委托代理交易可以達到帕累托最優。而現階段由于我國市場機制的不完善，社會保障基金不具有競爭的市場。如委托投資管理人管理和運作的全國社會保障基金資產由社保基金會選擇的托管人托管，僅有南方、博時、華夏、鵬華、長盛、嘉實6家基金公司在2002年底獲得社保基金管理資格，2004年增至10家專業投資機構。社保基金市場和代理人競爭缺失直接導致了基金運營的效率損失。

4 我國社會保障基金投資管理中的委托代理問題的解決措施

(1)嚴格托管人的選擇，為基金的投資管理提供安全的保證。由于存在前述問題和風險，全國社會保障基金在投資時必須把安全性原則放在首位。在冗長的社會保障基金代理鏈中，作為基金管理者的代理人是金融市場上的理財專家，無論是對當今復雜的金融市場狀況還是對基金投資本身，其掌握的信息都遠勝于一般投資人，在這種信息極不對稱的情況下，潛在的委托代理風險顯然不可避免。因此，對基金托管人進行具體分析、慎重選擇，對于防范委托代理問題至關重要。首先應建立完善的基金管理公司信用評級制度，對基金管理公司近年的投資收益進行評估和分析，信用級別按其收益率進行評比，選擇收益率高，無違規操作的基金公司作為社保基金管理公司。建立此項制度后基金管理者的利益和行為就不僅僅與當前所獲利益掛鉤，而且還會與未來利益掛鉤。其次我國也可以借鑒智利模式，讓更多有實力的基金公司參與市場競爭并規定基金公司最低運營利率，這樣一方面可以避免現階段社會保障基金沒有競爭市場帶來的效率損失，另一方面基金公司之間存在競爭，可以激勵其更加努力地對基金進行運營，以保證基金的增值。

(2)制定科學有效的激勵約束機制，防范委托代理中的道德風險。委托代理理論認為可以通過激勵約束機制的設計來解決委托代理風險問題，其核心在于建立一個合理的激勵機制。智利退休基金管理公司的管理費用(成本+盈利)取決于各個不同公司間的競爭，基金管理公司資金的2%作為支付給管理公司的費用，這種競爭加激勵的做法，為智利的養老金投資帶來了很高的投資收益(2000年投資的平均收益率達14.4%)。我國現行的社保基金公司不顧虧損照拿高額管理費(社保基金2008年凈虧損近393億元，盈利較2007年減少約1500億元，其管理人報酬卻由2007年的6.2億元升至8.6億元，交易費用也猛增了5.57億)這種現象是極其不合理的。所以我國應該引入競爭機制，制定相應的獎懲辦法，讓基金公司感覺到來自市場的壓力。如我們可以將托管人的報酬分為兩部分:管理年費和業績報酬。管理年費是投資管理人為經營管理基金每年從基金收益中按一定比例提取的費用;業績報酬按投資收益進行提取。這種方式對托管人體現著邊際報酬遞增，容易激發托管人努力提高投資收益，并加強管理。

(3)加強對社會保障基金的專業化管理。社會保障基金的管理制度應將社保基金的行政管理與運營管理職能相分離。西方公共基金監管制度之所以有效，就在于有一個獨立于政府、而向基金利益相關人負責的機構。如美國的養老保險監管工作主要由財政部部長、社會保障署署長和勞工部部長等5人組成的社會保障信托基金委員會負責，對養老保險基金的資金投向、投資方式、投資收益的處理和投資原則的執行情況等進行監督和稽核，以保證基金安全、高效運行。新加坡中央公積金局依法獨立操作，其他部門不加干預從而也保證了其運營的專業化。根據我國實際情況，政府的職能定位應只限定于通過法律和法令規定社會保障基金投資的領域、種類和限制，以減少投資風險這些領域;社會保障基金在具體的運營過程中可以借鑒保監會、證監會的做法，建立類似的垂直領導的社會保障監管機構，對社保基金的資金投向、投資方式、投資收益的處理和投資原則的執行情況等進行監督，以保證基金安全高效的運行。

注釋

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