淺論我國行政公益訴訟制度的必要性及構建

摘要對于我國是否應該建立行政公益訴訟制度，主流的觀點認為創設是我國實踐的迫切需要。本文主要從建立我國行政公益訴訟制度的必要性著手，對我國行政訴訟制度的缺失及保障進行分析。

關鍵詞行政公益訴訟制度構建

中圖分類號:D63文獻標識碼:A

隨著我國民主與法制的建設，公民法律意識逐漸提高，對政府的依法行政期望越來越高，于是就無法容忍損害社會公共利益的行政行為。環境污染事件、土地資源的不合理利用、違規建設、國有資產流失等，有識之士開始關注并積極尋找救濟途徑。公共利益是社會整體利益，并與個體利益密切相關，但按照現行法律尤其是《行政訴訟法》的規定，保護公共利益的訴訟主體受嚴格限制，只有利害關系人可以提起行政公益訴訟。在社會理念日益深入的形勢下，如何構建相應的合理的制度規范是擺在面前的重要問題。本文擬對行政公益訴訟制度作淺略分析與思考。

1 建立我國行政公益訴訟制度的必要性

1.1是實現“依法治國”的需要

近年來，隨著世界民主法治進程的加速，公民的參政意識、對國家機關的監督意識逐漸增強，人民越來越清楚地認識到，在公民權利和國家權力的關系上，公民權利永遠是第一性的。公民權利是源，國家權力來源于公民權利并為其服務。即就國家權力的實質和根源而言，它本質(人民主權)是來自人民的權力“人民是一切的唯一源泉”和“原始權威”。具體而言是由公民行使公民權利(通過人民代表代表大會組織和產生各類國家機關并依法賦予其權力，從而使人民的權力上升為國家權力)，所以國家權力的產生和運行的最終目的也是為了保障和實現公民的權利和人民的利益，增進公眾的福利。

1.2是彌補我國行政管理的需要

當今社會，社會事務日益繁多，政府的公共事務也日趨復雜，這使得政府的管理不可能做到面面俱到，難免有遺漏之處。為保證國家對社會生活的管理目標得以實現，借助公民、團體、組織的力量來補充國家力量的不足就顯得很有必要，這也是一種趨勢。當今社會中介組織日趨發達，政府將越來越多的公共事務交由中介組織來完成，這在一定意義上可以說國家將維護公共利益的責任部分轉移給了社會組織、個人和團體。

1.3加強行政監督以私權利對抗公權力的需要

雖然經過十幾年的努力，我國對行政權力的監督機構已有了很多，紀檢、監察、人大、審計、法院都擁有對行政權力進行監督的權利，而且還有新聞媒體和群眾監督的形式。但是這些監督形式在許多實際工作中的監督效果卻不盡人意，有的甚至流于形式。

人大對于政府的監督只限于聽取和審議政府工作報告、制定地方法規、行使任免權、開展代表評議、質詢等，但是對于政府侵犯公共利益的行為，沒有嚴格的監督程序和方法、缺乏力度。而審計、監察都是政府職能部門，這兩種監督形式都存在很大的局限性。而新聞監督更是謹小慎微、力量有限，雖然能一時引起群眾的共鳴，但不能真正解決問題。而群眾監督制度更是殘缺不全，目前只有信訪制度。因此，要想追究行政機關侵犯公共利益的法律責任、監督行政權力的依法行使，行政公益訴訟是一種十分有效的手段。也只有允許公民、相關組織享有原告資格，才能以私權利對抗公權力，更好地維護公共利益。

2 我國行政公益訴訟制度的缺失

現代意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體、個人，根據法律的授權，對侵犯國家、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。目的的公益性、主體的廣泛性、影響的前瞻性和雙方的失衡性是其主要特征。出于種種原因，當前我國建立行政公益訴訟尚存在一些缺失之處。

首先，立法比較缺乏。雖然我國《憲法》和法律賦予公民享有民主監督的權利，但大多比較原則、抽象，不具有可操作性;我國現行《行政訴訟法》及相關司法解釋也未對行政公益訴訟作出明確規定，導致了公民提起行政公益訴訟的障礙和困難。我國行政公益訴訟制度至今仍未確立，但現實生活中不時出現的國有資產流失、環境污染破壞、政策性價格壟斷等問題，嚴重危害著人民群眾的日常生活，侵害了國家和社會公共利益。

其次，適用范圍偏窄。我國《行政訴訟法》第二條確定了行政訴訟的原告范疇，第十三條則列舉了司法實踐中的常見情形。上述條文確立了我國行政訴訟原告資格標準是利害關系理論，排除了無直接利害關系人和相對人作為訴訟主體。應當說，行政公益訴訟在我國的適用范圍過窄，大量的公共利益和分散利益受損案件無法進入訴訟程序，僅是通過行政渠道予以解決。

第三，實踐不夠成熟。國外，無論是英美法系還是大陸法系，其法治發達國家均建立了適合各自國情的行政公益訴訟制度，而在國內，各地雖已有審理相關案例的司法實踐，但大多因原告主體不適格而被駁回起訴，無果而終。

3 行政公益訴訟的保障制度

行政公益訴訟的保障，強調的是兩個方面的內容，一方面是要保障行政公益訴訟效益，即防止濫訴，有效地利用行政和司法資源，保障行政公益訴訟目的的實現。另一方面要保障訴權的實現。從理論上說，檢察機關作為行政公訴機關，能夠及時有效地維護國家利益和社會公共利益，但實際上這種理論與社會現實之間是存在差異的。而公民和社會團體的行政訴訟意識本身就非常薄弱并存在障礙，在這種情況下，強調公民和社會團體去為公共利益提起行政訴訟也存在諸多困難。因此，需要采取措施保障訴權能夠得以實現。為此，需要從以下幾個方面為行政公益訴訟提供保障。

3.1費用承擔方式的改進

一般公益性案件牽涉面較大，加之在一些新型案件中，動輒涉及高深科技知識和方法的綜合運用，所需費用往往為公民個人和一般組織所難以承受。所以筆者認為行政公益訴訟的訴訟費用負擔可堅持以下做法，即檢察院提起的行政公益訴訟，如果要承擔必要的訴訟費用的，由國庫支付;公民和社會團體提起的行政公益訴訟而敗訴的，其具體訴訟費用可通過兩種方式轉嫁:實行訴訟保險制度和成立行政公益訴訟基金。這既有利于支持鼓勵提起行政公益訴訟，又能在一定程度上防止濫訴。

3.2訴訟時效的規定

公益訴訟是出于保護國家利益和社會公共利益，使違法行為在任何時候均能受到法律追究。因此，公益訴訟應當比照《民法通則》的相關規定，不受訴訟時效期間的限制。

3.3勝訴原告的獎勵

為了懲惡揚善，我國現行的法律法規中對違法行為揭發、檢舉有功的單位和個人給予獎勵。在公益訴訟中，原告要承擔舉證責任、訴訟費用，要為訴訟花費大量的時間、精力和金錢。無論其目的如何，此類訴訟在客觀上都有“公益訴訟”的色彩。然而任何具有積極意義的事物，如果不能普遍地存在，其價值和意義將十分有限。“公益訴訟”賠本賺吆喝的模式，對更多民眾通過“公益訴訟”方式維護公共利益的積極性，是個抑制。因此，對原告這種懲惡揚善的訴訟行為，保護國家和公共利益的行為以獎勵，一方面是對原告付出的彌補;另一方面，有利于鼓勵更多的人監督行政行為，維護社會公益，有利于更多的公民加入到法律監督的領域。

4結論

行政公益訴訟在我國目前還只停留在理論層面，對普通公民來說還是很陌生，行政法學界也未對其表現出足夠的重視，這也從一個側面反映出我國的公民權利保障和公共利益保護意識還有待加強。但是，沒有行政公益訴訟的訴訟制度是不完整的，沒有行政公益訴訟制度，國家和社會公共利益就不能得到徹底和有效的保障。因此，建立行政公益訴訟制度，是我國建立健全行政訴訟制度的必然趨勢。