淺談行政管理的研究價值

摘要社會科學領域的研究成果，對以往關于人類天性和管理任務的觀點，提出了很大的挑戰。盡管我們掌握的依據還不算確切，但已經足以提出建設性方案。因為，這些成果產生于實驗室、診所、學校、家庭，甚至少數還來自于產業本身。通過廣泛的觀察與研究，社會科學家斷定這些行為并不是人類與生俱來的天性，而是產業組織以及管理哲學、政策和實踐的發展結果。

關鍵詞行政行為科學領域政策和實踐

中圖分類號:D63文獻標識碼:A

科學發展觀的提出，與和諧社會的構建，更加推崇實施以強調合作為主要特征的行政行為，把政府從剛性行政引導到柔性行政上來，社會科學領域的研究成果，對以往關于人類天性和管理任務的觀點提出了挑戰。盡管我們掌握的依據還不算確切，但已經足以提出建設性方案。社會科學家并不否認，今天的產業組織中的人類行為，與管理學中的相關認識十分接近。通過廣泛的觀察與研究，社會科學家斷定這些行為并不是人類與生俱來的天性，而是產業組織以及管理哲學、政策和實踐的發展結果。

傳統的X理論方法完全是建立在顛倒因果的錯誤基礎上的。既然如此，很多人不免會問:“那么人類的真實本性又是什么呢?是什么證據讓社會科學家否認明顯的事實呢?”還有人會要求:“請用簡單的語言，而不是過多的科學術語告訴我，你有什么不同的見解?我不要聽冠冕堂皇的廢話，請給我一些實際的觀點，讓我能夠改善自己在組織中的狀態。要知道，我正面臨著持續增長的成本和不斷減低的利潤率。我希望這些觀點不再是耗費資金的人際關系技巧。我需要實際的結果，現在就要!” 如果你的確這樣想，最后一定會失望。

現在，向社會科學家提出這些要求，就像在15年前向自然科學家提出核動力的要求一樣，根本不可能實現。然而，可以肯定的是，傳統的有關企業人性面的假設是存在缺陷的。目前有一些試驗性的命題，已經包含了較為完善的人力資源管理理論。如此以往，管理任務的重要性必將日益凸現。

馬斯洛提出的需要理論，要解釋為什么傳統的管理方法存在缺陷，最好是從激勵的角度進行分析。在討論激勵的過程中，我將重點引用我的同事——布蘭代斯大學的亞伯拉罕。馬斯洛提出的需要理論，強調指揮與控制的管理哲學無法再發揮激勵功能，因為在今天的社會中，這些管理哲學所強調的人性需要，已經不再是人類行為的激勵因素。社會需要及尊重需要一旦受到重視，指揮與控制對于行為的激勵作用就極其有限了。

在傳統的“命令——服從”行政模式中，行政強制是最基本的行政方式，行政強制雖然有其存在的合理性和必要性，但也存在明顯的局限性。其一，行政強制只能外在地強迫人們的行為，而難以內在地感化人們的內心或情感。其二，行政強制是一定的機構和一定的人員實施的強制，而實施行政強制的機構和人員的建設、培養、運作，都需要一定的經濟乃至政治成本做支撐，也就是說實施行政強制是需要付出代價的。其三，一味強調強制性行政對民主自由權利很可能造成巨大威脅，并成為官僚主義叢生的溫床，從而激化政府與大眾的對立與矛盾。所以，政府的單純強制性干預是不可取的。

具體行政行為是一系列有共同特征的行政措施的總和，人的需要如果無法從工作中得到滿足，尤其是最迫切的需要無法滿足時，便會產生我們之前預料到的行為——懶散、消極、不愿承擔責任、反對任何改革、情愿隨波逐流，而且不斷提出經濟方面的種種不合理要求。這樣看來，我們似乎是搬起石頭砸了自己的腳。指揮與控制的管理方式，在今天的狀況下，都無法有效地激勵人力資源為組織目標服務，失敗的原因在于大多數人的生理需要和安全需要已經得到了一定滿足，而社會需要、尊重需要和自我實現需要正占據主導，對他們來說，指揮和控制是無法發揮激勵作用的。

通過廣泛的觀察與研究，社會科學家斷定這些行為并不是人類與生俱來的天性，而是產業組織以及管理哲學、政策和實踐的發展結果。馬斯洛提出的需要理論，要解釋為什么傳統的管理方法存在缺陷，最好是從激勵的角度進行分析。因為在今天的社會中，這些管理哲學所強調的人性需要，已經不再是人類行為的激勵因素。由于非強制性行政行為采取方式的特殊性與有效性，因此更能滿足雙方當事人的利益需求，從而更好地實現行政目標。政府不再承擔全能政府的角色，也不再事事管制，特別是對于經濟活動慢慢放松了管制，改由市場說話，政府只扮演一個指導者的角色。

降低行政成本，提高行政效率，按照經濟分析法學的觀點，任何一項法律制度的設計都必須追求社會效益的最大化，即以較少的投入獲得較大的產出。反觀我國的強制行政，其付出成本太高，有悖于效益原理。非強制性行政行為的實施，有利于降低行政成本，提高行政效率，這是由非強制性行政行為的特點決定的。首先，非強制性行政行為具有利益的誘導性。行政行為是執行法律的行為，任何行政行為均須有法律根據，具有從屬法律性，沒有法律的明確規定或授權，行政主體不得作出任何行政行為。

行政行為具有一定的裁量性，這是由立法技術本身的局限性和行政管理的廣泛性、變動性、應變性所決定的。行政主體在實施行政行為時具有單方意志性，不必與行政相對方協商或征得其同意，即可依法自主作出。即使是在行政合同行為中，在行政合同的締結、變更、解除與履行等諸方面，行政主體均具有與民事合同不同的單方意志性。行政行為是以國家強制力保障實施的，帶有強制性，行政相對方必須服從并配合行政行為。否則，行政主體將予以制裁或強制執行。這種強制性與單方意志性是緊密聯系在一起的，沒有行政行為的強制性，就無法實現行政行為的單方意志性。行政行為以無償為原則，以有償為例外。行政主體所追求的是國際和社會公共利益，其對公共利益的集合、維護和分配，應當是無償的。當特定行政相對人承擔了特別公共負擔，或者分享了特殊公共利益時，則應該有償的，這就是公平負擔和利益負擔的問題。

具體行政行為的類型有行政許可，對禁止的解除，行政許可不限于執照。行政強制措施對象:一是違法行為人;二是危害公共安全的人。行政強制措施不同于行政強制執行，行政征收特點是強制、無償、不同于行政征用、行政征購。行政裁決，行政裁決與行政復議。行政裁決的對象是民事糾紛，行政復議的對象是行政糾紛。行政裁決的兩個條件:一是法律授權行政機關解決;二是當事人提出申請。行政裁決的民事糾紛，違反行政管理的行為造成的損害賠償爭議。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照本法律規定行使環境監督管理權的部門處理;當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。給國家和消費者造成損失的，責令賠償損失，沒收計量器具和違法所得，可以并處罰款。與行政裁決不同，行政調解、仲裁不是具體行政行為。

具體行政行為可以分為設定權利或者義務的行為，包括賦予權利能力和行為能力的行為，如頒發營業執照可以使一個新的民事主體誕生;設定某一權利或義務的行為，如對甲公民發放房屋產權證書。剝奪、限制權利或撤銷義務的行為，對公民、組織已有的能力或權利，行政機關可以剝奪，如吊銷某企業的營業執照;也可以限制，如海關扣留某走私嫌疑人是限制其人身權利，扣留他的進出境物品，是限制其行使財產權利;衛生局責令某企業停產整頓，是限制其經營權利。對公民、組織應承擔的義務，行政機關可以撤銷，如稅務機關因某國有企業確有困難，根據其申請決定免除其應繳納的所得稅。變更權利或義務的行為。對公民、組織已有的權利或已經承擔的義務，行政機關可以變更，如在發放了土地所有權證后，考慮到有不合理因素，又決定將其中一部分土地劃給鄰村所有，再如，稅務機關根據某企業的申請減少了其應繳納的稅款。不行為，或稱不作為。行政機關對于自己應當履行的職權不履行，稱不行為或不作為。不作為不是否定行為，否定行為是已經作為了，比如公民甲申請營業執照，某工商局決定駁回，不予批準，這是否定行為。如果該工商局不予答復，不作決定，這是不作為。行政機關不行為也是一種具體行政行為。

總之，在對非強制性行政行為與強制性行政行為進行選擇和轉化的時候，應當有較為明確的分界線，在非強制性行政行為無效而轉向強制性行政行為時，應當奉守非強制性行政行為優先、非強制性行政行為窮盡、強制性行政行為必要性原則。對非強制性行政行為進行法治化的關鍵是建構全面、科學、合理的程序、救濟和責任機制，只有通過這三項制度的保障，才能實現非強制性行政行為的法治化目標。行政行為成立便對行政主體和行政相對方產生法律上的效力。一般說來，行政行為具有確定力，是指有效成立的行政行為，具有不可變更性，即非依法不得隨意變更或撤銷和不可爭辯力。對于行政主體來說，非依法定理由和程序，不得隨意改變其行為內容，或就同一事項重新作出行為;對于行政相對方來說，不得否認行政行為的內容或隨意改變行為內容，非依法也不得請求改變行政行為。行政行為具有拘束力，主要表現為對行政主體和行政相對方的拘束力兩方面。行政行為具有公定力，所謂“公定力”，是指行政主體作出的行政行為，不論合法還是違法，都推定為合法有效，相關當事人都應當先予以遵守和服從，這是行政效率原則的要求。行政行為具有執行力，是指行政行為生效后，行政主體依法有權采取一定手段，使行政行為的內容得以實現的效力，如強制受罰人繳納罰款。行政行為具有執行力，并不等于所有行政行為都必須執行，有些行政行為就不涉及強制執行問題。同時，也并不意味著行政行為在任何情況下都必須強制執行，一般來說，必須是在相對方拒不履行義務的情況下，行政行為才需要予以強制執行。