經濟法視野下農村義務教育的公平價值探析

作者簡介：張燕（1968- ），女，湖北恩施人，華中農業大學文法學院法學系副教授，法學碩士，碩士生導師，主要從事金融法、競爭法研究；熊玉雙（1984- ），女，湖北武漢人，華中農業大學文法學院經濟法專業2008級碩士研究生；梁珊珊（1986- ），女，湖南沅江人，華中農業大學文法學院經濟法專業2008級碩士研究生。

摘 要：教育公平問題正成為制約農村義務教育健康發展的瓶頸。農村教育公平機制在制度政策、投入經費等方面需進一步完善；“留守兒童”的問題對農村社會的發展也會產生消極影響，必須引起足夠的重視。

關鍵詞：公平價值；農村義務教育；教育公平

中圖分類號：D90-059 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）05-0073-05

農村義務教育在整個國民教育體系中具有舉足輕重的地位，辦好農村義務教育，是將沉重的人口負擔轉化為巨大的人力資源，為國民經濟增長培養動力的基礎工程。農村義務教育體制雖進行了多次改革，但經費不足、投入欠缺、城鄉之間以及區域之間的投入差距依然存在，教育公平理念仍未深入人心。隨著新時期廣大農民民主意識的覺醒，適應社會全面進步和農村經濟發展的需要，深入貫徹農村義務教育公平理念，將對農村發展起到助推器的作用。

一、經濟法公平價值觀在農村義務教育中的現實內涵

經濟法是以社會整體利益為本位的社會法，其核心價值范疇是“社會整體利益”。也就是說經濟法的基本價值范疇是實現社會發展、社會公正和社會安全。農村義務教育中更是應追求教育的公平價值理念，實現農村的可持續發展。

1.經濟法公平價值界定

經濟法工具性價值的公平是指經濟生活中的公平，在可持續發展觀下，注重社會整體利益的公平，要求絕大多數個體和團體間必需的公平。其公平觀的范疇包括地區公平、產業公平、代際內公平和代際間公平，強調機會公平，重視分配公平，實現結果公平，體現社會公平，最終表現為實質公平，是一種社會整體公平、長遠公平和發展公平。與傳統民法以人為本位，以抽象人格平等為假設，以等價有償為原則，強調競爭機會均等、機會公平相比，經濟法的公平觀是一種高層次的公平觀，它克服了民法以平等求公平的形式公平的價值理念，追求的是以結果公平為內容的實質公平。經濟法的社會公益價值理念，具體表現為追求社會公平和經濟民主。社會公平是每一個社會成員不僅有權享受其他成員所提供的個人生活所需，而且有權享受每一個人都想得到而實際上確實對人類福利有益的一切好處和機會。

科學發展觀作為黨和國家關于經濟社會發展全局的戰略思想，同經濟法的應然價值、理念和功能是一致的，是經濟法良法觀的核心內容。科學發展觀強調要堅持以人為本，從人的根本利益出發，實現中國經濟法主體利益的協調發展。尤其是強調一要統籌城鄉發展，實行以城帶鄉、城鄉互動，更加注重加快農村發展，逐步扭轉城鄉差距擴大的趨勢，逐步改變城鄉二元經濟結構；二要統籌區域發展，堅持推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，逐步扭轉地區差距擴大的趨勢等。經濟法在貫徹落實科學發展觀時，需要以人為本，切實維護民眾權利，不僅要關注經濟效率，更要關注社會公平。經濟法應充分運用其權利調整和再分配功能，通過國家調節，統籌經濟社會發展中的各種關系，實現全面、協調和可持續發展。

2.經濟法公平價值在農村義務教育中的具體運行機制

義務教育是每一位國民獲得的最基本的教育，義務教育公平是教育公平的根本立足點和出發點。一個國家在追求教育公平的過程中，必須以實現義務教育公平為本位，防止不公平現象的出現。

教育公平是指人人都可以根據自己的天賦、能力和需要不受歧視地獲得適合自己的教育機會。教育公平的范圍主要包括四方面：其一，機會公平。這是教育公平的核心內容。對教育重大問題的由來與現狀公平的關注集中在給所有人公平的發展和競爭的機會，改變處于不利地位的社會階層的教育狀況。^［1］其二，規則公平。在規則統一的前提下，只要各人的收入份額與其對生產的貢獻份額相一致，就被認為是公平的。即教育權利與義務的平等和教育權力與責任的均衡，受教育者的權義關系與教育者的權責關系達到和諧和均衡。其三，起點公平。義務教育起點公平要求各成員所擁有的經濟條件不應成為其獲得義務教育機會的障礙，而應處于同一起點。其四，結果公平。義務教育資源分配的結果，即義務教育資源在社會不同群體、不同地區的分布情況。在規則公平、起點公平和結果公平三者的相對關系中，結果公平更為根本，是義務教育公平的實質含義，也是義務教育公平的實體目標。^［2］教育公平還體現在，對弱勢群體的補償方面。對在教育中處于不利地位的受教育者采取補償性教育措施，以補償由于不利地位對其所造成的教育損失，如對于教育實踐中現實的機會不平等和過程不平等進行補償，還有通過教育系統對受教育者因財富、出身、社會地位、文化背景等因素所造成的差異進行補償。

正如經濟法的公平價值強調在可持續發展觀的指導下，注重社會整體利益的公平，堅持以人為本、統籌城鄉發展和區域發展一樣，農村義務教育的普及程度、人均受教育年限、教育經費投入的比率以及區域教育的發展狀況等是最能夠體現一個社會全面、協調和可持續發展的程度，而且當前我國可持續發展觀的重點和難點都在教育上。實現農村社會、經濟的可持續發展目標，需要將重點投向農村義務教育。正如經濟學家阿馬蒂亞森認為，發展不能單純理解為工業化或居民收入的增加，應是一個拓展自由的過程，而教育對于拓展人類自由、提高生活質量具有重大意義。教育發展尤其是基礎教育的發展有利于消除貧困和貧富差距。使教育樹立和實現科學發展觀，是整個社會科學發展的前提，沒有教育的科學發展，就沒有人的科學發展，也就沒有科學發展的社會，從而就不能體現以人為本、促進人的全面發展的社會發展終極目標。

二、農村義務教育公平價值實現存在的困境

目前，農村義務教育中仍存在諸多問題，尤其是經濟法的公平價值理念在農村義務教育的實現過程中還存在困境：

1.城鄉教育發展存在差距

城鄉差距不僅表現在經濟發展水平上，更加懸殊地表現在教育發展的水平上。就總體而言，農村學校的師資水平和教育設施的配置與城市學校根本無法相比。城市市民與農村村民在能獲得的教育設施、教育質量和教育機會上極不平衡。目前，我國大多數城市基本普及九年制義務教育，部分城市已經著重于普及高中教育，許多大中城市正在向教育設施的標準化、現代化邁進，有些城市的中小學在軟件、硬件上跟國外發達國家相差無幾。而貧困地區的農村中小學維持最低水平的運轉都相當困難。盡管農村稅費改革改變了農村義務教育投入資金的來源渠道，由農民自己辦教育轉化為國家辦教育，其投入的主要渠道是國家財政，但事實上，在廣大的西部落后地區，上級財政用于農村義務教育的一般性轉移支付被層層挪用現象普遍，甚至國家規定的教育收費進入財政專戶后被平調、挪用，正常的教學開支難以得到及時的撥款也是屢見不鮮。西部以農業為主的縣長期缺乏足夠的財力，財政性教育經費基本上就是保證教職工的工資和學校日常支出，不少地方的經費處于勉強維持的狀態。^［3］農村教育發展落后已經成為當前“三農”問題中比較突出的問題。

城鄉間教育資源配置不公平。中國長期以來的城鄉二元社會結構形成了一種以城市為主的價值取向，國家的物力、財力、優質的人力都投向了城市。這導致城鄉教育資源在數量和質量上存在很大差異，同一地區校際之間義務教育投入差距較大。自20世紀五六十年代以來，我國的教育就選擇了通過激烈競爭、篩選、淘汰，以培養少數“尖子”為目標的精英路線，層層設置重點學校。政府人為地對學校進行分等并區別對待是不合理的，“重點學校”政策更是教育不公平現象的又一體現。義務教育不公平，不僅會引起眼前的社會不公平，影響社會穩定，制約經濟的發展；同時還會引起長期的代際復制。

2.區域教育發展不平衡

義務教育公平往往和教育資源的分配與享受密切關聯。當前中國存在嚴重的教育資源配置不公平現象。從區域來看，財政義務教育投入在東、中、西部地區之間不均衡。區域間義務教育資源配置不公平，這表現在教育資源占有量的區域差異突出。現行的教育財政政策實行“分級管理、分級辦學”的原則，在我國農村，由縣辦高中，鄉鎮辦初中，村辦小學。義務教育的財政責任下放到縣、鄉，中央政府義務教育投入的比例很少，由于我國區域間的經濟發展本來就極不合理，因此，這在一定程度上更加拉大了區域間的義務教育資源配置的不平衡。

3.農村“留守兒童”的教育問題日益突出

農民的分化和流動是農村社會發展的反映，大量的農民從傳統的農業生產中分離出來，從事二三產業的工作，這不僅為國家的工業化提供了大量的勞動力，也帶動了農村經濟的飛速發展。但是，農民的分化和流動也給農村社會帶來了新的挑戰，各種社會問題不斷出現，農村“留守兒童”的教育問題成為農村義務教育中的突出問題。“留守兒童”是指父母雙方或一方在外打工而被留在家鄉、需要他人照顧的16歲以下的孩子，在學齡上一般反映為小學生和中學生。據中國人民大學人口研究所測算，托留在農村的“留守兒童”約為2290萬人，主要分布在外出跨省人口較多的四川、安徽、湖南、江西、河南、湖北等中西部地區。由于留守兒童占當前農村學生的比重較大，具有群體性和普遍性的特點，如果不重視留守兒童的教育問題，對整個農村教育和農村社會的全面、協調和可持續發展都將造成深遠的消極影響。

由于父母和子女之間的親情關系，家庭對青少年的社會化教育具有自然性，家庭教育通常寓于生活中，因而具有潛移默化的作用。由于城鄉之間資源配置的不合理，經濟發展的不平衡，農民的分化和流動集中投向城市，體現在年輕一代上，致使農村家庭中多是單親或隔代共同生活，造成對青少年的教育不到位和缺失。學校作為青少年教育的正式機構，在青少年成長及社會化過程中所起的作用是其他社會群體無法替代的，學校教育環境的優劣和教育水平的高低，將直接影響到青少年能否健康成長和順利完成學業。尤其是中國農村，由于家庭教育不到位，社區教育尚未發展成熟，留守兒童的健康成長在很大程度上仍然依賴于學校教育。但是，農村學校由于受到教育理念、自身條件等主客觀因素的影響，還不能夠承擔起特殊的“留守兒童”群體的教育任務。再者，在有些山區農村，農民居住得都比較分散，村村相隔距離很遠，交通又不方便，一個村小學的學生各個年級總共才二十幾人，教師資源很少，一個教師要代好幾門課，而且既當教師又當保姆，不僅要關心學生的學習，還要關心學生的生活，責任和壓力很重；盡管如此，農村教師的待遇很低，與城市教師的待遇相差甚遠。

三、實現農村義務教育公平價值理念的路徑選擇

目前，我國的學者還沒有對經濟法視野下的農村義務教育公平價值進行過多的研究，政府決策層也沒有對農村義務教育經濟法公平價值的實現以足夠的重視。筆者認為，實現農村義務教育經濟法公平價值理念可以從以下三個方面考慮：一是建立健全社會保障體系，轉變思想觀念，完善農村義務供給制度；二是完善農村義務教育管理體制與投資體制；三是加快制度建設，解決農村“留守兒童”的教育問題，實現農村義務教育經濟法公平價值。

1. 建立健全社會保障體系，轉變思想觀念，完善農村義務供給制度

救助社會弱勢群體，是政府應當承擔的社會責任。然而，現實的情況是教育、醫療等由國家提供的公共服務和福利保障，對于大多數農民來說可望而不可及。因此，應當從中國當前的社會經濟狀況出發，動員全社會力量，穩定經費來源，擴大保障范圍，提高保障水平，進一步完善最低生活保障制度，使各級政府加大財政投入，改變一切由國家或集體包辦的保障體系，建立起以國家為主體，集體、個人和社會相結合的，多方面共同負擔的社會保障體系。同時，在經費上，建立農村義務教育經費保障機制。在相應的義務教育財政撥款時，將農民工子女納入財政預算，在教育附加費中撥出一定比例作為農民工子女的義務教育經費。在改革收費制度方面，建立完善對弱勢群體的國家、社會資助體系。嚴格規制義務教育階段轉制類學校、民辦學校的收費標準。建立弱勢群體社會援助體系，可以通過吸收政府、企業、民間機構和個人的捐贈，設立救助基金，成立社會援助機構，向貧困地區、弱勢群體提供教育援助，幫助他們完善一定年限的學業。要打破依然存在的國家對教育過多的包辦和壟斷，建立開放的教育體系，促進國內外資金向教育領域的流動，使教育成為全體人民共同的事業；應形成中央、省、地市各級政府按一定比例共同分擔義務教育經費的制度，加大對貧困地區義務教育經費的轉移力度，保障義務教育持續發展，實現社會分配公平和結果公平，追求社會實質正義。

2. 完善農村義務教育管理體制與投資體制

首先，政府應明確義務教育“責任人”的角色。義務教育，是純公共產品，是政府向全體社會成員提供的平等的、無差別的共同服務。提供良好義務教育這一公共產品是政府的基本職能。離開了政府，教育公平無從談起。同時，必須明確認識義務教育公平在構建社會主義和諧社會中的重要性。否則，教育投入越多，越是向“優勢地區”和“優勢群體”傾斜，越是會加劇不同群體和地區的教育不公，引起更多的社會不公，不利于社會的和諧發展。

其次，提升教育投入主體的重心，加大中央和省財政對農村義務教育的投入。根據義務教育的公共產品屬性和我國實際情況，應進一步強化政府在義務教育經費負擔方面的責任，把更多的公共資源配置在義務教育這一較低層面上，既要提高義務教育經費的比例，也要提高平均經費水平。應該加大中央和省級政府的財政投入，特別在貧困地區更要強調中央政府為主體的投入責任。

再次，發揮社會力量，進一步建立健全農村義務教育多元化的投入機制。義務教育的投入資金來源既可以通過行政手段獲取，也可以通過市場的途徑來獲得。一方面政府可以采用貼息、專項補助等形式，鼓勵社會資金向農村流動，興辦農村義務教育，參加與農村義務教育相關的基礎設施建設，這可以在較短的時間內迅速改變農村義務教育落后的現狀；另一方面，可以在全國發行教育彩票，吸引和集中社會閑散資金投入到廣大的農村地區，特別是廣大西部農村的義務教育事業中，這可以在一定程度上改善西部地區農村義務教育辦學條件，縮短東西部之間的差距，實現東中西部在農村義務教育方面的的全面協調和可持續發展。

3.加快制度建設，解決農村“留守兒童”的教育問題

農村“留守兒童”的教育問題，是制約當前農村義務教育向深度發展的瓶頸。這個問題若能得到妥善解決，將會給農村義務教育的發展注入新的血液，能促進農村義務教育蓬勃發展。首先，要加快戶籍制度改革，逐步消除城鄉差距。改革戶籍制度的核心并不在于完全取消戶籍管理制度，而是要逐步弱化乃至取消與戶籍相聯系的城鄉隔離的各種制度，保障勞動力的合理流動，使流入城市的農民享有與城市市民平等的權利和社會權益；同時，要逐步實現以戶籍制度改革為中心，拆除就業、醫療、住房、教育等制度壁壘，徹底打破維系多年的城鄉二元經濟體制，引導農村富裕農民在城鄉間的有序流動。其次，應逐步建立并完善社會工作制度，設置相對獨立于政府的幫助機構，從另一個角度來幫助弱勢群體，在幫助留守兒童問題上，政府部門應充分發揮引導作用，在幫助農村留守兒童的同時，對進程務工的農村家長進行引導和教育，強化農民工家長的家庭家庭教育觀念，讓他們學會與孩子溝通、交流以及教育孩子的正確方式，發揮家長對孩子的獨特的教育功能。當政府對處于強勢方的城市基礎教育傾斜了過多的投入后，應該從社會整體利益出發，對農村義務教育給予更多的制度供給，從財力、物力和人力上進行更多的輸入，實現城鄉協調發展，達到代際內公平和代際間公平，促進整個社會的健康有序發展。

4.加強政府宏觀調控力度，貫徹農村義務教育公平原則

首先，政府應樹立牢固的教育公平的理念。教育公平理念是實踐教育公平的內在動力，是制定教育政策的準則。要將中國這樣一個人口大國建成人力資源強國，確保義務教育的公平是首要任務，政府在政策制定時要公平對待每一個個體的平等受教育權。

其次，中央政府作為資源配置的主體，應遵循公平原則，加強對義務教育的宏觀調控力度。對教育資源在全國范圍內進行統籌規劃、合理配置。通過法律等形式確定公共教育支出在義務教育的總量和比例。為防止教育資源配置在地區和城鄉間的差距擴大而引起教育不公，應制定優惠政策加大對中西部地區、農村地區義務教育的支持力度，在財政撥款上予以傾斜。另外，鼓勵東部發達地區對口支援中西部貧困地區，以促進義務教育公平的實現。

再次，實施義務教育補償制度。所謂義務教育補償是指國家或社會為保障處境不利兒童接受教育，采取的各種補償措施或行動的總稱。義務教育補償倡導了一種積極的義務教育均衡發展的策略。它是個人的權利和國家的強制義務相結合，是一種新的發展觀和效益觀，是社會整體利益最大化的合理選擇。義務教育補償是教育公正的現實要求，也是社會文明和教育進步的必然要求。

四、結束語

當前，我國實現經濟法教育公平價值，須立足于社會主義初級階段的基本國情，不能脫離當時當地的經濟條件和教育基礎。初級階段教育公平的首要內容是保障公民基本受教育權利的實現。要堅持以歷史的和發展的觀點看待教育公平問題。農村義務教育的健康發展影響著我國廣大農村經濟社會的全面協調發展，而實現農村義務教育公平價值，更能夠有效解決當前農村基礎教育存在的諸多問題。□

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責任編輯：錢國華